Dr. Mahfi Eğilmez

HAZİNE

Remzi Kitabevi

ISBN: 978-975-14-1002-3
12. Basım
Nisan 2015

Önsöz

Yakın zamana kadar Hazine işlemi denildiğinde “kamu para akımlarının zaman ve yer itibariyle denkleştirilmesi işlemi” özetlemesiyle yetinilmiş, bu kısa özetin arkasında yatan büyük ayrıntı ihmal edilmiştir. Oysa bir devletin ekonomik ve mali yaşamını Hazine kadar etkileyen kurum sayısı son derecede sınırlı olduğu halde bu kurum ve yaptığı işlemler hakkında bilinenlerin ve yazılanların sınırlı olması, kolay anlaşılabilir bir şey değildir.

Kamu Maliyesine iki farklı şekilde yaklaşım yapmak mümkündür. İlki Anglo-Amerikan geleneği çerçevesinde, daha çok ekonomi teorisi ağırlıklı bir yaklaşım; ikincisi Fransız-İtalyan etkisindeki kıta Avrupası geleneğinden hareketle kurumsal ağırlıklı bir yaklaşım.

Bu kitapta Hazine kurumsal kimliğiyle de ele alındığı için temelde ikinci yaklaşım yolu izlendi. Kitap, bazı bölümleri itibariyle bir ders kitabı, bazı bölümleri itibariyle de bir değerlendirme ve eleştiri kitabı niteliği taşımasının yanı sıra temel noktalarda özgün bazı katkılar getirmeye çabalıyor. İç borçlanmada ihale yönteminin açıklanmasında kullanılan şekil ve tablolarda olduğu gibi kitapta yer alan analizlerin bir bölümü özgün analizlerdir.

Kitabın önceki baskıları, epey yankı yarattı ve bir çok üniversitede ekonomi, kamu maliyesi ve işletme derslerinde referans kitap olarak kullanıldı. Kamu maliyesi ve kamu ekonomisi üzerine yazılan kitap, yazı ve makalelerde kaynak kitap olarak gösterildi. Kitabı yeniden gözden geçirerek ortaya çıkan değişiklikleri ele alıp yeniden yayımlamayı düşünmüyordum. O nedenle bazı bölümlerden Ercan Kumcu ile yazdığımız Ekonomi Politikası kitabına alıntılar yaptık. Ancak kitabın eski baskılarının elden ele dolaştığını ve açık artırmalara konu olduğunu öğrendiğimde, çalışmanın yenilenip yayımlanmasının yerinde olacağını düşündüm. Kitabın son olarak basıldığı tarihten bu yana Türk kamu mali sisteminde birçok değişiklik oldu. Yasal değişikliklerin yanında yöntem değişiklikleri de ortaya çıktı. Bu yeni baskıda hem bu güncelleştirmeleri yaptım hem de verileri 2012 yılına kadar getirdim.

Dr. Mahfi Eğilmez

Giriş

KAVRAM VE KURUM OLARAK HAZİNE

Hazine Kavramı

Hazine, iki anlam taşıyan bir kelimedir. İlk anlamı kişi, kurum veya devletlerin sahip oldukları taşınır ve taşınmaz değerli mal varlıkları ile çeşitli hakları gösteren belgeleri; ikinci anlamı ise devletlere ait değerlerin saklandığı yerleri ve bunların yönetiminden sorumlu kurumları ifade eder. Kelimenin her iki anlamı da gizemlidir. Gerçekten de sahip olunan değerlerin bir bölümü ilk bakışta değeri anlaşılabilen para, değerli madenler gibi şeyler olmasına karşılık, bir bölümü ilk bakışta tam olarak anlaşılamayan çeşitli hak ve yükümlülükleri taşıyan kâğıt, belge ve senetlerdir. Bu çerçeveden bakıldığında malvarlıklarını ifade eden hazine deyimi soyut bir anlam taşır. Kelimenin, bu malvarlıklarının saklandığı ve yönetildiği yer veya başka bir deyişle kurum olarak kullanılan anlamı da gizemlidir. Bu kurumun nasıl yönetildiği kamuoyunun fazlaca bildiği bir konu değildir. Özetle hazine denildiğinde toplumun gözünde genellikle gizemli bir görüntü canlanır.

Bu görüntü, yalnızca kamuoyu açısından değil, aynı zamanda siyasal kadrolar açısından da aynı gizemliliktedir ve içinde ne olduğu bilinmeyen şeyler gibi bir ürperti duygusu yaratır. Bu gizemlilik ve bilinmeyiş, toplumda sahipsiz kalmış ve tam anlaşılamamış konuların bu kuruma mal edilmesine yol açar.

Devlet, tek bir tüzel kişi olduğu için ayrı ayrı bakanlıklarının tüzel kişilikleri yoktur. Dolayısıyla bu kurumların kendi başlarına taşınmaz mal sahibi olmaları, kendi adlarına borçlanmaya girişmeleri söz konusu değildir. Devletin tüzel kişiliğinin mali yönünü Hazine temsil eder. Devletin bütün taşınmaz mallarının, hatta teorik olarak taşınır mallarının sahibi ve devlet adına borçlanmanın yetkilisi Hazine’dir. Devlete ait taşınmaz mallar tapuda Hazine adına tescil edilir ve kullanacak kamu kurumu ya da devlet dairesine kullanım süresince bedelsiz olarak tahsis edilir. Devletin tüzel kişiliğinin temsilcisinin Hazine olması, yüzyıllar boyu ortaya çıkmış gelişmeler sonucunda, tüzel kişiliğin, mali temsilden ayrılmaması ilkesinin bir uzantısıdır.

İngiltere’de başbakanın yüzyıllardır taşımakta olduğu “Hazine’nin Birinci Hâkimi” (First Lord of Treasury) unvanını Hazine bakanına (Chancellor of Exchequer) bırakmamasının altında yatan neden, devlet tüzel kişiliğini temsil eden kurumun başı olduğunu açıkça tescil ettirmek arzusundan başka bir şey değildir. Fransa kralı XIV. Louis’nin ünlü “devlet benim” sözünün ardındaki nedenlerden en önemlisi Hazine’nin yönetimine sahip olması gerçeğidir.

Paranın geçerli olmadığı bir ekonomik sistemin varolduğu antik uygarlıklar döneminde toplumun yöneticisi, devlet demekti. Yönetici, kural koyucuydu, devletin dünyasal ve dinsel önderiydi. Yönetici, kuşkusuz, aynı zamanda devletin mali işlemlerinin de lideriydi. Vergi koyucu ve giderlere karar veren kişiydi. Gerek İngiltere Başbakanı’nın taşıdığı unvanın, gerekse Fransa Kralı XIV. Louis’nin ünlü deyiminin hep bu antik kökenli otorite ilişkilerinden kaynaklandığını ve özünde, büyük ölçüde, mali gücün temsiline ya da sahipliğine dayandığını söylemek mümkündür.

Eski bir Hindu deyişiyle ifade etmek gerekirse “Hazine, yöneticinin kökleridir.” Yine bir başka antik deyiş yöneticinin gücünü mali güçten aldığını şöyle ifade etmektedir “Hazine, yöneticinin gerçek yüzüdür.” Bu kısacık belirlemeler de gösteriyor ki hükümet etmek ve mali güç, birbirlerinin ayrılmaz parçalarıdır. Ya da daha açık ifade etmek gerekirse “mali güç olmaksızın yönetmek mümkün olamaz.” (Webber & Wildawsky, 1986, s. 38).

Antik dünyada, yöneticinin özel hazinesiyle, devletin hazinesi arasındaki ayırım ihmal edilebilecek kadar küçüktü. Devlet hazinesiyle yöneticinin özel hazinesi arasındaki ilk ayrımın M.Ö. ikinci binin ortalarında, Mısır’da orta dönem firavunluğunun on ikinci hanedanı sırasında ortaya çıktığı görülmektedir. Bu önemli gelişmede taşrada aynî vergi olarak toplanan, bozulması kolay malların korunması için inşa ettirilen depolar ile bu yeni oluşumun yol açtığı yerinden yönetim uygulaması zorunluluğu temel rolü oynamıştır. Buna ek olarak dinsel yönetimin güçlenmesi ve kendi hazinesine sahip olma arzusunu ön plana çıkarması da önemli bir etken oluşturmuştur.

Mısır’da, taşrada firavunu temsil görevini taşıyan prensler, üç ayrı hazinenin ilişkilerinden sorumluydular; firavunun hazinesi, dinsel yönetimin hazinesi ve taşrada kendilerine tahsis edilmiş olan hazine. Mısır prenslerinin öldükleri zaman kendilerine ait hazine ile gömülme hakları vardı. (Webber & Wildawsky, 1986, s. 38) Mısır’da firavunun hazinesi ile kamu hazinesi arasında bir ayrım söz konusu değildi.

Hititlerde hazine kralın yanı başındaydı. Saray ile hazine kavramları iç içeydi. Bütün topraklar kralın mülkiyetinde olduğu için toprakları işleyenler elde ettikleri ürünün dörtte birini kralın hazinesine verirlerdi. Bağlı krallıklardan alınan haraçlar ve elde edilen topraklardan gelen ganimetlerin bir bölümü hazineye giderdi. Kamuya ait hazine ile krala ya da saraya ait mallar arasında bir ayırım söz konusu değildi.

Ayrıntılı ve merkezileştirilmiş bütçe, devlet merkezi ile taşra arasındaki ulaşım ağının gelişmesi ve dolayısıyla taşra gelir ve giderlerinin merkezden izlenebilmesi imkânının ortaya çıkması sonucunda gündeme gelmiştir.

Hazine kavramına tarihte açık şekilde ilk kez imparatorluk döneminde Roma’da rastlanır. Bu dönemde devlet işlerinde kullanılmak üzere tahsis olunan ve fakat yine de imparatorun mülkiyetinde bulunan hazineye “Fiscus Principis” veya “Fiscus Caesaris” deniyordu. İmparatorluk dönemi boyunca Roma halkına ait olan gelirlerin toplandığı “Aerium Publicum”u da içine alan Fiscus Principis, zamanla imparatorun malvarlığından ayrı, tüzel kişiliğe sahip bir Devlet Hazinesi niteliği kazandı. Bu gelişme, imparatorun özel kişiliğinden ayrılan devlet tüzel kişiliğini, Hazine’nin temsil etmesi gibi önemli bir gelişmeye yol açmıştır. Roma Devlet Hazinesi’nden ordunun giderleri karşılanır, memur aylıkları ödenir ve çeşitli bayındırlık işleri finanse edilirdi (AnaBritannica, s. 514).

Tek ve merkezi hazine anlayışına, İngilizce’de “earmarking”, Türkçe’de “belirli gidere belirli gelirin tahsis edilmesi” denilen ve 19. yüzyıldaki bütçe, vergi ve hazine reformlarına kadar Avrupa’da yaygın şekilde uygulanarak kaynak israflarına yol açmış bulunan mali uygulamalardan sonra ulaşılmıştır.

18. yüzyıl sonları ve 19. yüzyıl başlarında ortaya çıkan ve Fransa’da Turgot, Necker ve daha sonraları Louis Thiers; Prusya’da Stein ve Hardenberg; İngiltere’de Gladstone’un önderlik ettiği bütçe reformcuları, bütçenin tek ve merkezi hazineye dayanması gerektiğini savunmuşlardır.

Hiç kuşkusuz tek ve merkezi hazine bütün devlet kayıtlarının aynı yerde tutulup, bütün giderlerin tek elden yapılması anlamını taşımıyordu. Düşünce, daha çok devletin gelir ve giderlerinin tek otorite tarafından denkleştirilmesi ve mali disiplinin bu yolla sağlanması yönünde bir girişimdi. Çünkü 19. yüzyıla gelinceye kadar hiçbir Avrupa hükümetinin giderlerin denetimi ve gelirlerin planlanması konusunda herhangi bir merkezi düzenlemesi yoktu. Hükümetler, gelir ve gider yönetimlerini tahsis yöntemiyle yürütüyorlardı. Belirli bir vergi veya gelirden sağlanan para, belirli bir gidere ayrılıyor ve her bir gider kalemi ayrı bir gelir fonundan yapılıyordu. Her bir fonun ayrı bir karar alıcısı olduğu için, birbiriyle uyumsuz, çoğu kez mükerrer ve en önemlisi önceliklere uygun olmayan giderlerin yapılması söz konusuydu (Webber & Wildawsky, 1986, s. 18, 28).

Avrupa’da yaşanan ve kaynak israfına yol açan bu olumsuz gelişmelerden sonra ulaşılan tek ve merkezi hazine kavramından bugüne kadar hiçbir geriye dönüş hareketi olmamıştır.

Hazine Kurumu

Hazine kavramının ve Hazine kurumunun tarihsel gelişimine kısaca bir göz attıktan sonra, bu aşamada kurumu biraz daha yakından incelemekte yarar olacaktır.

Hazine,

Devletin malvarlığını temsil eder. Bu anlamda devletin mülkiyet haklarının koruyucusu olarak tanımlanabilir.

Devletin nakit akımını düzenler. Bu anlamda devletin kasası, ödemelerini yapan veznedarıdır.

Devletin parasının yabancı paralarla değişimi konusunda başlıca uygulayıcılardan birisidir.

Madeni para basımının tek yetkilisidir.

Devletin tüzel kişiliğini temsil etmesi nedeniyle kamu teşebbüslerinde devletin sermayedarlık haklarının temsilcisidir. Bu anlamda hazine, kamu teşebbüsleri üzerinde bir finansal yönetim merkezi konumundadır.

Devlet adına borçlanmanın karar vericisi ve uygulayıcısıdır. Kamu kurum ve kuruluşlarının borçlanmalarında, onlara, devlet adına verilecek garantinin tek yetkilisidir. (Bulutoğlu, 1977, 5. 477-478).

Yukarıda yapılan açıklamalar Hazinenin iki temel ve farklı kurumsal anlamını vurgulamaktadır. İlki Hazinenin devletin kasası olması ve bu niteliğiyle parasal akımları yönetmesi, ikincisi devletin her türlü mali hak ve yükümlülüklerini üstlenmesi.

Önceki yüzyıllarda devletlerin ya da bir başka deyişle devlet Hazinesinin gerçek kasaları vardı. Devlet parası ve çeşitli değerli madenler bu kasalarda saklanırdı. Devletin kasası günümüzde sembolik bir anlam taşır. Gerçekten de bankacılık hizmetlerinin günümüzde ulaştığı düzeyde devletin parası, Merkez Bankası veya bankalarda, altın vb. gibi değerleri Merkez Bankası kasalarında saklanır. Günümüzde devletin kasası denildiği zaman anlaşılması gereken husus, devlet gelirlerinin bir kurumun denetimi altında toplanması ve ödemelerin bu kurumun izniyle yapılması gereğidir. Para vb. değerlerin mutlaka Hazine kasalarında saklanması gerekli değildir.

Hazine kavramının bugün ulaştığı asıl önemli anlam, devletin mali hak ve yükümlülüklerinin temsili ve yönetimi konusudur. Devletin borcu, alacağı, ödemeye dönüşebilecek her türlü yükümlülükleri Hazine tarafından izlenir ve yönetilir.

Geçmişte yapılan, Yöneten Hazinesi ile Devlet Hazinesi arasındaki ayrım bugün de mevcuttur. Parlamenter demokratik rejimin egemen olduğu günümüz dünyasında Yöneten, antik dönem anlayışından kalma hazine benzeri olanakları bulunmaktadır. Bu olanakların en geniş olduğu ülkeler monarşiyle yönetilen ülkelerdir. Örneğin İngiltere Kraliçesi’nin önemli miktarda mal varlığı vardır. Monarşiyle yönetilmeyen ülkelerin yöneticilerinin (Cumhurbaşkanları, Başbakanlar) diğer devlet giderlerine göre daha rahat kullanılabilen ve denetimi daha hafif kurallara tabi ve bu açıdan özel hazineye benzetilebilecek olan bazı gider yetkileri vardır. Bu gider yetkilerine Türkçe’de “örtülü ödenek” adı verilmektedir.

GÖREVLER VE ÖRGÜT

Hazinenin Görevleri

Hazine’nin görevleri ve işlev bir ülkenin tüm ekonomik ve mali yaşamını kapsayacak kadar geniştir. Bunları dünya uygulamalarından yararlanarak sıralamaya çalışalım;

Devletin taşınır ve taşınmaz her türlü malvarlığını korumak ve yönetmek, bu malvarlığını değerlendirmek,

Devlet gelirlerini toplamak, giderleri yapacak olan kurum ve kuruluşlara gerekli parayı göndermek, devlet gelir ve giderlerinin zaman ve yer itibariyle uyumlandırılmasını sağlamak,

Devletin iç ve dış borçlanmasını yürütmek, devlet borçlarının servisini yapmak,

Kamu teşebbüslerinin devlet adına sermayedarlık işlemlerini yerine getirmek,

Devlet aleyhine açılacak mali davalarda hukuk müşavirleri ve avukatları aracılığıyla yönetimi, yargı önünde temsil etmek,

Madeni paranın basım ve dağıtımını yapmak, dolaşımını sağlamak,

Bu saydıklarımız Hazine’nin klasik görevleridir. Bunlara ek olarak pek çok ülkede Hazine’ye başka görevler de verilmiştir. Bunların başlıcaları şunlardır;

Devlet parasının yabancı paralarla olan ilişkilerini yürütmek,

Devletin dış ekonomik ilişkilerini yürütmek ve uluslararası ekonomik kuruluşlar nezdinde devletin temsilini sağlamak,

Mali piyasalar ve mali kuruluşlarla devletin ilişkilerini düzenlemek.

Görüldüğü üzere Hazine’nin görevleri hem son derecede geniş hem de oldukça karmaşıktır. Hazine’nin görevlerinden söz edilirken ilk akla gelen genellikle klasik görevleridir. Bu klasik görevlerin hemen tümü “Devletin parasal akımlarının yönetimi” ya da daha basit bir ifadeyle “Devletin gelir ve giderlerinin zaman ve yer itibariyle denkleştirilmesi” gibi ifadelerle özetlenebilir. İfadeler basit olmakla birlikte aslında bu cümlelerin altında buzdağının görünmeyen parçası saklıdır.

Gerçekten de devlet gelir ve giderlerinin denkleştirilmesi deyimi devlet gelirlerinin toplanması, devlet giderlerinin yapılması, gelir-gider dengesinin mevcut olmaması halinde borçlanmaya gidilmesi, devlet borçlarının anapara ve faizlerinin ödenmesi, ödenemeyecek durumdaysa gerekli önlemlerin alınması gibi çok çeşitli ve kapsamlı işlemleri içermektedir.

Hazine’nin bu klasik görevleri dışında kalanlar genellikle 20. yüzyıldaki gelişmeler sonucunda ortaya çıkmıştır. Sermaye piyasaları geliştikçe, bunlar üzerinde bir kamu otoritesinin denetimine gerek görülmüş ve bu aşamada Hazineler devreye sokulmuştur. Uluslararası ekonomik kuruluşların sayıları hızla artmaya ve ülkelerle ilişkileri genişlemeye başlamış yine Hazineler bu konuda göreve çağrılmıştır. Başlangıçta Hazinelere verilen bu görevler bazı ülkelerde zaman içinde bu amaçlarla kurulmuş bulunan kurumlara devredilmiş, bazı ülkelerde ise Hazine’nin görevi olmaya devam etmiştir.

Hazine’nin en önemli görevlerinden birisi devletin parasının dolaşımıdır. Hazineler uzun süreler bu işlevi tek başlarına yürütmüşlerdir. Zaman içinde paranın dolaşımıyla ilgili yetkiler hükümetten bağımsız para otoritelerine devredilmiştir. Bu otoriteler genellikle merkez bankalarıdır. Gerçekten de merkez bankaları, hükümetlerin etkisine daha uzak bir konumda kurulmaktadırlar. Örneğin ABD Merkez Bankası (Federal Reserve System) için “hükümet içinde bağımsız” deyimi kullanılmaktadır. Oysa ABD Hazinesi yönetimin bir parçasıdır. Alman Merkez Bankası (Bundesbank) Alman hükümetinden tamamen bağımsızdır. Alman Hazinesini ise hükümetten soyutlamaya imkân yoktur. Hatta yukarıdaki tanımlamalar çerçevesinde bakılacak olursa, Hazine, birçok yönden devletin ta kendisidir.

Hazine’nin günümüzde devletin parasının dolaşımı için üstlendiği görev de bir bakıma sembolik bir görevdir. Örneğin ABD Dolarının üzerinde, devletin tüzel kişiliğini temsil açısından, ABD Hazine Bakanı’nın imzası vardır. Buna karşın bu ülkede parayı basıp dolaşıma sunmak Merkez Bankası’nın görevidir. Tarihsel gelişmeler sonucu, para otoritesinin hükümetten bağımsız veya hükümet karşısında özerk olması eğiliminin ön plana çıkması ile Hazineler, paraya ilişkin yetkilerini geniş ölçüde Merkez Bankalarına devretmişlerdir. Günümüzde Hazine yetkililerinin para üzerindeki imzaları, paranın, Devlet Hazinesinin malvarlıkları karşılığı olduğunu ifade etmeye yarayan sembollerden ibarettir. Enflasyon ve dolayısıyla paranın değeri konusunda ciddi sıkıntılar yaşamış olan Almanya gibi ülkelerde paranın üzerindeki imzalar bile hükümetten bağımsız konumdaki Alman Merkez Bankası’nın yetkililerine aittir.

Hazine Örgütü

Dünya uygulamasına bakıldığında Hazine’nin örgütlenmesinde değişik yaklaşımlar olduğu görülmektedir. En yaygın olarak karşılaşılan uygulamaları iki kategoride toplamak mümkündür. Hazine, ya kendi adıyla anılan bir örgüt şeklindedir (Hazine Bakanlığı gibi) ya da Maliye ve/veya Ekonomi Bakanlığı’nın bir parçası olarak örgütlenmektedir. Hazine’nin kendi adıyla bir örgüt olarak kurulduğu ülkeler genellikle Anglo-Sakson geleneğini benimsemiş olan ülkelerdir. İngiltere ve ABD’de Hazine Bakanlığı olmakla birlikte bu bakanlıklar kıta Avrupa’sında Maliye ve/veya Ekonomi Bakanlığı’nın içinde yer alan gelir idaresi, bütçe idaresi (ABD’de Hazine’nin dışında Başkan’a bağlı ayrı bir bütçe ofisi vardır), gümrük idaresi gibi idareleri de yapılarının içinde bulundurmaktadırlar. Kıta Avrupa’sında benimsenen yöntem ise Hazine’nin Maliye ve/veya Ekonomi Bakanlığı’nın içinde yer alması şeklindedir.

Türkiye’de 1984 sonrası ortaya çıkan örgütlenmede, Maliye Bakanlığı’ndan ayrı, Başbakanlığa bağlı bir Müsteşarlık kurulmuş ve Maliyedeki Hazine Genel Müdürlüğü ve Milletlerarası İktisadi İşbirliği Genel Sekreterliği ile Sanayi ve Ticaret Bakanlığı’ndaki Dış Ticaret Dairesi Genel Sekreterliği bu müsteşarlık çatısı altında bir araya getirilmiştir. Yeni örgütlenmede bütçe idaresi ve gelir idaresi Maliye Bakanlığı bünyesinde kalmış ve aslında görev ve işlev olarak pek çok ortak noktaları bulunmasına karşın Hazine ile ayrı birer yönetim çatısı altına girmişlerdir. Böylelikle Türkiye’de ortaya çıkan örgütlenme, dünya uygulamalarından farklı olarak mali yapıda ikili bir örgütlenmeye sahne olmuştur. 1994 yılında bu kez müsteşarlık iki ayrı müsteşarlık olarak yine başbakanlığa bağlı hale getirilmiştir. Yeni örgütlenmede Hazine örgütünün adı Hazine Müsteşarlığı olmuştur.

Ne şekilde örgütlenmiş olursa olsun Hazine’nin kendine özgü bir dokusu vardır. Antik dönemlerden kalma bu özel doku, Hazine’ye, örneğin gelir ya da bütçe idarelerinden farklı bir hava verir. Örneğin İngiliz ve Amerikan Hazineleri kendi isimlerini taşıyan bir bakanlık çatısı altında oldukları için İngiliz Hazinesi veya Amerikan Hazinesi deyimleri son derece olağan gelmektedir. Buna karşılık Fransa’da Hazine, Maliye ve Ekonomi Bakanlığı’nın bir parçası olduğu halde, Fransa’da hazine işlemleriyle ilgili bir karardan söz edildiğinde Maliye ve Ekonomi Bakanlığı’nın kararı denilmesi yerine Fransız Hazinesi’nin kararı denilmesi de yadırganmamaktadır. Bunun temel nedeni Hazine’nin, Maliye ve Ekonomi Bakanlığı içinde sahip olduğu özel ve özgün konumdur. Türkiye’de de 1984-1994 yılları arasında mevcut bulunan Hazine ve Dışticaret Müsteşarlığı’nın gerek hazine işlemleriyle ilgili karar ve uygulamalarına gerekse dış ticaretle ilgili karar ve uygulamalarına kısaca Hazine’nin kararı veya uygulaması diye atıfta bulunmak âdet olmuştu. Bütün bunlar Hazine’nin birlikte bulunduğu bütün idarelerden farklı bir özel dokusu ve konumunun olduğunun kanıtlarıdır.

HAZİNE’NİN İLİŞKİLERİ

Hazine’nin yoğun bir ilişki içinde bulunduğu kurumların veya idarelerin en başında gelir idaresi ve bütçe idaresi gelir. Çoğu ülkede bu üç idare, aralarındaki yoğun ilişkiler nedeniyle, aynı bakanlığın bünyesi içinde toplanmışlardır.

Teorik olarak devlet gelirlerinin toplandığı ve giderlerinin yapıldığı tek ve merkezi hazineyi ele alacak olursak gelir idaresi, gümrük idaresi ve gelir toplama yetkisi olan bütün idare ve kurumların topladıkları gelirler ile devletin iç ve dış borçlanmasından elde edilen bütün fonlar Hazine kasalarına girer ya da Hazine adına bankalarda tutulan hesaplara kaydedilir. Bu çerçevede parasal gelirlerin toplanmasından sorumlu olan idarelerle, bu gelirleri saklayan, onları değerlendiren ve bu gelirlere dayanarak yürütülen giderleri ve borçlanmayı yapan Hazine’nin ilişkisinin çok yoğun olması doğaldır. Gelirlerin zamanında ve yeteri kadar toplanamamasının, bunlara dayanarak ödemeleri gerçekleştirecek ve gelir açığı oranında borçlanmayı yürütecek olan Hazine’yi düşüreceği bunalım açıktır. Örneğin vergi ve/veya vergi cezası affının konu olması halinde Hazine’nin görüşleri büyük önem taşır. Hazine’nin böyle bir gelişmeyi önceden bilip ona göre önlem alması, örneğin borçlanmayı arttırarak vergi tahsilatı kaybını borçlanma yoluyla kapatması ya da ödemeleri bir süre geciktirerek nakit dengesini geçici bir süre için bu yolla yeniden oluşturmaya çalışması gerekir. Aksi takdirde ortaya çıkabilecek gelir azalmasını karşılamak mümkün olamayacağı için giderlerin yapılamaması sorunuyla karşılaşılır. Eğer giderlerin yapılmasından da vazgeçilemeyecekse bu giderleri yapabilmek için borçlanmanın aniden arttırılması karşısında faizlerde sıçramalar ortaya çıkması kaçınılmaz olur.

Hazine’nin bütçe idaresiyle de çok yakın ilişkileri vardır. Gelir kaynakları ve miktarları dikkate alınarak hazırlanması gereken bütçelerin, gerek hazırlanma aşamasında gerekse uygulanma aşamasında, Hazine aktif rol alır. Bütçenin gelirlerinin düşük kalması ya da Hazine’nin borçlanma imkânlarını aşacak şekilde öngörülmüş giderlerin her şeyden önce Hazine yönetimini zor durumda bırakacağı açıktır. Hazine öncelikle bütçenin finansmanından birinci derecede sorumlu kurumdur. Bu nedenle bütçelerin hazırlanması sırasında, Hazine en önemli kurumlardan biri durumundadır. Hazine’nin bütçenin hazırlanmasındaki aktif rolü, bütçenin uygulanması sırasında da görülür. Bütçe giderlerinin temelini oluşturan ödeneklerin kullanımının, Hazine’nin gelir-gider akımlarını denkleştirme çabasına paralel olarak yapılması zorunludur. Bu nedenle bütçenin uygulanması bütçe idaresi kadar, hatta belki ondan daha çok Hazine’yi ilgilendiren bir konudur.

Bazı ülkelerde borç idaresi, Hazine’den ayrı bir kurum olarak örgütlenmiştir. Bu durumda Hazine’nin borç idaresiyle yakın bir ilişki içinde bulunması zorunluluğu vardır. Hazine’nin ihtiyaçlarına ya da gelir-gider dengesinin gelişimine göre borçlanmayan bir borç idaresi, kamu finansmanında Hazine açısından sorunlar yaratabilir.

Hazine’nin borçlanması diğer kurum ve kuruluşlarla yakından ilişkilidir. Hazine gerek kendi borçlanması, gerekse diğer kamu kurum ve kuruluşlarının borçlanmalarını koordine etmekle yükümlüdür. Tüzel kişiliği olan ve bu nedenle kendi adına borçlanmaya yetkili olan pek çok kamu kurum ve kuruluşu hem iç borçlanma hem de dış borçlanma yapabilmek için Hazine garantisi almak zorundadır. Bazıları ise Hazine garantisi olmaksızın kendi başlarına borçlanabilmektedirler. Bu, tümüyle o kurum veya kuruluşun kredibilitesine bağlıdır. İster kendi başlarına isterse Hazine garantisi altında borçlansınlar, Hazine bu kurum ve kuruluşların borçlanmalarını, gözetmek ve koordine etmek durumundadır. Aksi takdirde Hazine de dahil olmak üzere borçlanmaya giden kamu kurum ve kuruluşlarının birbirlerine rakip olmaları ve bunun sonucunda ya birbirlerini piyasanın dışına itmeleri etkisi (crowding out) ya da faiz, taahhüt komisyonu gibi maliyetlerinin yükselmesi sonucu maliyet arttırıcı etki kaçınılmaz olur.

Ülkenin özel kesim kuruluşları da Hazine’nin karar ve uygulamalarından geniş ölçüde etkilenirler. Örneğin gelir yetersizliği veya borçlanmada görülen sorunlar gibi nedenlerle Hazine’nin kamu kurum ve kuruluşlarına ödemelerini aksatması, bu kurum ve kuruluşların da iş yaptırdıkları özel kesim kuruluşlarına olan ödemelerini aksatmalarına neden olabilir. Ya da Hazine’nin piyasadan yüksek tutarlarda borçlanması, özel kesim kuruluşları için piyasadan borçlanılabilecek miktarların azalmasına veya maliyetlerin artmasına yol açabilir. Bu sayılan örnekler Hazine’nin özel kesim üzerinde yarattığı dolaylı etkilerdir. Hazine’nin, aldığı kararlarla özel kesimi doğrudan etkilemesi de söz konusudur. Örneğin döviz yönetimine ilişkin bir kısıtlama veya genişletme sonucu döviz bulundurma miktarlarının değiştirilmesi ya da tasarruf mevduatı sigorta tutarlarının değiştirilmesi gibi mali kesime yönelik bir karar toplumun çeşitli kesimlerini etkiler. Bir başka dolaylı etki de Hazine’nin davranışlarıyla, beklentileri etkilemesi yönünde ortaya çıkabilir. Örneğin Hazine’nin kamu finansmanında ortaya çıkan bir bunalımı aşabilmek için daha fazla borçlanmak amacıyla yüksek faizlere rıza göstermeye başlaması, toplumda gelecek dönemlerde enflasyonun yükseleceği şeklinde beklentilerin doğmasına yol açar. Bu açıdan Hazine’nin çeşitli karar ve uygulamaları piyasalar için çoğu kez bir sinyal niteliği taşır.

Bir ülkede bankalar genellikle devletin güvencesi altında çalışırlar. Bununla birlikte bankaların kurum olarak ortaya çıkışları devlete duyulan güvensizlikten kaynaklanmıştır. Para değiş tokuşu İngiltere’de Kraliçe I. Elizabeth döneminde (1553-1603) son derecede yaygınlaşmıştı. Tüccarlar paralarını o dönemde Kraliyet Darphanesine ait bulunan Londra Kalesi’ndeki (Tower of London) kasalarda saklarlardı. 1640 yılında kral I. Charles, burada saklanmakta olan yaklaşık 200,000 Pound tutarındaki paraya el koyunca tüccarlar devlete olan güvenlerini yitirdiler. Sonuçta tüccarlar paralarını kendi binalarında saklamaya başladılar. Bu gelişme ilk bankaların örneği olmuştur.

Bankaların devlete duyulan güven kaybı sonucunda doğmuş kurumlar olmalarına karşın, topladıkları mevduatın arkasında devlet güvencesi olduğunun gösterilmesi önem taşımaktadır. Bunun temel nedeni bankaların toplumun parasını toplayan ve değerlendiren birer kurum olmaları nedeniyle kamu görevi yapan kurumlar olarak kabul edilmesi geleneğidir. Bankalara mevduat yatıranlar, bu mevduatın en azından bir bölümünün devletin güvencesi altında olduğunu bilirler. Böyle bir güvenceyi devlet adına veren kurum kim olursa olsun güvencenin sonunda dayanağı Hazine’dir. Hazine, bu güvenceyi verdiği için bankaları yakın gözetim altında tutmak zorundadır. Bazı ülkelerde söz konusu güvenceyi vermek üzere özel kurumlar kurulmuş, bankalarla ilgili denetim ve düzenleme işlevi bağımsız kurumlara bırakılmıştır. Bu durumda dahi söz konusu kurumun maddi sorunları karşılamada yetersizliğe düşmesi halinde Hazine’nin, devlet adına devreye girmesi beklenir.

Hazine’nin bankalar açısından bir başka önemli yönü yaptığı iç ve dış borçlanmadır. İç borçlanma açısından Hazine kâğıtlarının en önemli alıcıları bankalardır. Bu, bankalar açısından riskin düşürülmesinin bir aracıdır. Çünkü bir ülkede en düşük riskin devlete ve dolayısıyla onun temsilcisi durumundaki Hazine’ye ait olduğu genel kabul görür. Hazine, yaptığı iç borçlanma yoluyla bankalara paralarını yatırmak için bir alternatif sunmanın yanı sıra bankacılık dışındaki kesimlere yönelik borçlanmasıyla da bankaların iç piyasadan aldıkları mevduata da rakip olur. Dış borçlanmada da Hazine, bankaların rakibi durumundadır. Ülke kotası uygulayan yabancı finansal kuruluşlar açısından ülkeye ayrılmış bir toplam kota varsa ve bunun büyük bölümünü Hazine toparlıyorsa bankaların dış borçlanması ister istemez sınırlanmış olur.

En sona bıraktığımız aslındaHazine’nin en yakın ilişkide bulunmak zorunda olduğu kurumdur: Merkez Bankası.

Merkez Bankaları tarihsel gelişim çerçevesinde ülkelerin iç paralarının tek yetkili denetim kurumu haline gelmişlerdir. Hazine, paranın denetimi görevini Merkez Bankası’na devrederken sembolik olarak paranın devlet adına sahipliğini ve sorumluluğunu devretmemiştir. Kâğıt para, Merkez Bankası’nın değil devletin parasıdır. Bu paranın arkasındaki değer devletin bütün varlıkları ya da daha özlü bir ifadeyle itibarıdır. Bu itibarı sağlayan devletin hazinesidir. Buna karşılık genel kabul görmüş bir özerklik ya da bağımsızlık anlayışı çerçevesinde Hazine’nin, Merkez Bankası’nın basacağı ve dolaşıma süreceği kâğıt paranın miktar ve kupürlerine karışmaması gerekir. Tersine Hazine, ya doğrudan ya da Darphane eliyle bastırıp dolaşıma çıkaracağı madeni paranın miktar ve değerlerini Merkez Bankası’na danışarak hazırlamak yükümlülüğündedir. Çünkü asıl büyüklük kâğıt paradadır. Madeni para, kâğıt paranın yalnızca bir tamamlayıcısı durumundadır. Hazine’nin Merkez Bankası’yla işbirliği sağlamadan madeni parayı bastırması halinde, piyasada dolanımda bulunan kâğıt ve madeni paraların birbiriyle uyumsuz düşmesi kaçınılmaz olur.

Merkez Bankaları, Hazine’ye kredi verebilirler. Hazine’ye bu şekilde verilen kredi, tümüyle devlet itibarına dayalı, senetsiz bir kredidir. Merkez Bankası’nın Hazine’ye açtığı krediler, devlet gelir ve giderlerinin zaman ve yer itibariyle uyumlandırılmasına yardımcı olmaya yönelik, kısa vadeli kredilerdir. Uyumlandırma sağlandığında kredinin geri ödenmesi gerektir. Bu uygulama çeşitli ülkelerde çeşitli farklılıklarla mevcuttur. Türkiye’de geçmişte Merkez Bankası her yıl belirli bir miktarda avansı Hazine emrine vermekte, ayrıca da açık piyasa işlemleri yoluyla Hazine tahvil ve bonolarını satın alarak, Hazine’ye dolaylı finansman sağlamaktaydı. Bugün Hazine’ye doğrudan kredi verilmesi söz konusu değildir. Kullanım şekli ve yöntemi ne olursa olsun doğrudan krediler emisyon üzerinde arttırıcı bir etki yaratır. Bu açıdan bu avansın zamanlaması ve kullanım şekli, Merkez Bankası’nın para üzerinde yürüttüğü, denetim politikasının başarısı yönünden büyük önem taşır. O nedenle Hazine’nin, önceden miktar ve yöntemi biliniyor olsa dahi, bu kullanımı Merkez Bankası’ndan yaparken banka ile yakın bir işbirliği içinde olması zorunludur.

Hazine’nin parasal ödemelerini yaparken de Merkez Bankası ile uyum içinde çalışması gerektir. Çünkü Merkez Bankası, Hazine’nin veznesi görevini yapar ve Hazine’nin ödeme talimatlarını yerine getirir. Hazine’nin söz konusu ödeme talimatlarını verirken Merkez Bankası’nda yeteri kadar parasının veya avansının olması zorunludur. Aksi takdirde ya Merkez Bankası bu ödemeyi yapamaz ya da yasal dayanağı olmayan bir ödeme yaparak Hazine’ye borç yazma yoluna gider.

Hazine, Merkez Bankası ile borçlanma konusunda da yakın işbirliği kurmak durumundadır. Merkez Bankası diğer ülkelerin merkez bankaları ve muhabiri durumundaki diğer bankalarla olan yakın ilişkileri nedeniyle Hazine’ye özellikle dış borçlanmada danışmanlık yapar. İç borçlanmada ise Merkez Bankası, Hazine’nin ajanı sıfatıyla borçlanmaya ilişkin ihalelerin düzenlenmesini sağlar. İhale sonuçlarına göre Hazine’den alacağı talimatlar doğrultusunda tahvil ve bono satarak elde ettiği gelirleri Hazine’ye aktarır.

Yaygın olarak kullanılan bir tanıma göre Merkez Bankası bankaların bankasıdır. Bu niteliğiyle Merkez Bankası, bankalar üzerinde geniş yetkilere sahiptir. Örneğin zorunlu karşılıklar gibi niceliksel konularda aldığı kararlarla, bankaların hem faizlerini ve dolayısıyla maliyet yapılarını hem de bankaların açabilecekleri kredi miktarlarını; reeskont faizi belirlemeleriyle, bankaların uygulayacakları faiz oranlarını etkileyebilir. Hazine ise alacağı dolaylı karar ve yapacağı pek çok uygulamayla bankaları etkiler.

Hazine ile Merkez Bankası’nın ilişkisi döviz yönetimi açısından da önem taşır. Dövizlerin kullanım şekline ilişkin kararların alınması ve uygulanmasında bu iki kurumun birbiriyle uyumlu çalışması zorunludur. Hazine’nin, Merkez Bankası’nın döviz rezervlerini dikkate almaksızın vereceği kararlar, ekonomi açısından yanlış sonuçlar doğurabilir (Eğilmez, 1993, s. 89-95). Benzer şekilde Merkez Bankası’nın, Hazine’nin bilgisi dışında döviz fiyatlarına yapacağı müdahaleler, Hazine’nin daha önce kurduğu dış borç ödeme planı-bütçe ödeneği ilişkisinin bozulmasına yol açar.

Türk Hazinesi

KISA TARİHÇE

Fatih Sultan Mehmed’in Hazinesi

Osmanlı Hazine sisteminin başlangıcını oluşturan ve “Beytülmal” adı verilen İslam Hazine’sinin çerçevesini şöylece çizmek mümkündür: “Her şey Beytülmal’a aittir. İslamın yararı için harcanması gereken her şeyi ödemeye Beytülmal mecburdur. Asker aylıkları ile hayvan ve silah bedelleri ve kamu yararına yapılacak diğer giderler Beytülmal’dan ödenir.” M.S. 642 yılına kadar Beytülmal’ı doğrudan doğruya Hz. Muhammed ve Hz. Ebubekir yönetmişlerdir. İslam Hazinesini yönetmek üzere, bu tarihte bir Beytülmal Divanı kurulmuş ve Beytülmal’dan sorumlu olmak üzere bir Beytülmal Ayini atanmıştır. İslamda Hazine en üst düzeyde yönetilmiş, kararlar hep en üst düzeyde alınmıştır.

Fatih Sultan Mehmed’e gelinceye kadar Osmanlı Hazinesi de tümüyle İslam geleneğine uygun, üst düzeyde, Beytülmal anlayışı çerçevesinde yönetilmiştir (Pakalın, 1977, 5. 6-7). Osmanlı Devleti’nin sınırları genişledikçe beytülmal geleneğine göre bir Hazine yönetiminin içine sığılamaz hale gelinmiş ve özellikle İstanbul’un fethiyle birlikte Bizans’ın kurumlarından ve o arada Hazine düzeninden etkilenen Fatih Sultan Mehmed, Hazine’yi yeniden sistematize etmiştir. Roma İmparatorluğu’nun yarattığı özel hazine-devlet hazinesi ayrımını sürdüren Bizans’ın etkisi ve geleneksel İslam Beytülmal düzeninin bir araya gelmesi sonucu Devlet Hazinesi ile Padişah’ın özel hazinesi birbirinden ayrı ve en üst düzeyde yönetilen kurumlar halinde düzenlenmiştir. Bu düzenlemelerden sonra Hazine adı benimsenmiş olmasına karşın, uzun süre Beytülmal deyimi de hazineyi ifade etmek üzere kullanılmıştır.

Fatih Sultan Mehmed kendi dönemine kadar yürürlükte bulunan kanunname, karar ve diğer mevzuatı toparlayıp yeniden düzenleyerek kendi adıyla da anılan ünlü Kanunname-i Ali Osman’ı (Kanunname-i Mehmedi veya Fatih Kanunnamesi) yürürlüğe koymuştur. Bu kanunnamede Fatih Sultan Mehmed, dönemin Hazine (veya Maliye) Bakanı konumundaki Başdefterdara son derecede seçkin bir yer vermiştir.[*]

[*]Bu seçkin konumu gösterebilmek için Kanunname-i Ali Osman’dan bazı alıntılara yer vermekte yarar var:
“Ve malımın vekili defterdarımdır (Md.1); “Ve Başdefterdar cümle malımın vekili olup umur-ı alem ana müfevvazdır. Anın izni olmadan bir akçe ne dahil ne haric-i hazine ola” (Md. 19); “Ve mühr-i şerifim Vezir-i Azamda dursun, Hazinem ve defterhanem mühürlenmek ve açılmak lazım gelse, defterdarlarım huzurunda açılsın ve kapansın. Ve hazineme dahil ve hariç olan akçe defterdarlarım emriyle dahil-hariç olsun (Md. 39).”

Osmanlı İmparatorluğu’nda defterdarların sayısı ve yetkisi zaman içinde değişiklik göstermiş olmakla birlikte, Fatih Sultan Mehmed döneminde Rumeli Defterdarı’na bağlı olarak İstanbul’da görev yapan en az iki Defterdar daha olduğu bilinmektedir (Şıkk-ı Sani Defterdarı ve Şıkk-ı Salis Defterdarı) (Fleischer, 1986 s. 311). Rumeli Defterdarı aynı zamanda Başdefterdar (ya da Şıkk-ı Evvel Defterdarı) unvanını da taşıyor ve bugünkü anlamıyla Hazine Bakanı (veya Maliye ve/veya Ekonomi Bakanı)’nın yetkilerine sahip bulunuyordu. Fatih Sultan Mehmed’in hükümdarlık döneminin sonlarına doğru Anadolu Defterdarlığı adıyla, Anadolu’da toplanan gelir ve yapılan giderlerden sorumlu, bir Defterdarlık daha kurulmuştur (Fleischer, 1986, s. 311).

Fatih Sultan Mehmed üç ayrı Hazine oluşturmuştur. Bunlar Hazine-i Amire, Hazine-i Hümayun, Hazine-i Emiriye, Hazine-i Birun, Dış Hazine ya da Hazine-i Devlet gibi adlarla anılan Devlet Hazinesi; Hazine-i Hassa, Hazine-i Enderun ya da İç Hazine gibi adlarla anılan Padişahın Özel Hazinesi ve Hazine-i Harem veya Hazine-i Haremeyn gibi adlarla anılan ve İslamın kutsal emanetlerinin korunması için tahsis edilen kaynaklardır.

Başdefterdarın yönetimi altında bulunan Devlet Hazinesi; dine ve geleneklere dayalı bazı vergiler, ele geçirilen ülkelerden alınan haraç, Müslüman olmayan halktan alınan cizye, Sadrazam, vezirler ve devletin önde gelen kişileri tarafından zaman zaman padişaha verilen hediyelerin bir bölümü (rikabiye), savaş gibi olağanüstü hallerde alınan geçici vergiler (avariz), Mısır gibi tımar sistemine dahil olmayan bazı eyaletlerden yılda bir kez alınan vergiler (salyaneli eyaletler vergisi), devlet arazilerinin kiralanması karşılığı elde edilen kira gelirleri (mukataa) gibi gelirlere sahipti. Devlet Hazinesi’nin başlıca giderleri ise yeniçeri ve devlet memurlarının maaşları ile merkezi yönetim giderlerinden oluşmaktaydı.

Fatih Sultan Mehmed zamanında Yedikule’de bulunan Hazine kasaları, 16. yüzyıl sonlarında Topkapı Sarayı’na taşınmıştır. Aynı tarihlerde Hazine büroları da Divan-ı Hümayun’a bağlı olarak çalışmaya başlamıştır. Divan-ı Hümayun zaman içinde devlet yönetimindeki önemini kaybedince, Devlet Hazinesi, Topkapı Sarayı’nın avlusundaki özel binalarına taşınmış, fakat bu binaların 1866’da yanması üzerine yeniden sarayın içindeki bölüme dönmüştür.

Geleneksel Osmanlı devlet düzeninde her Divan-ı Hümayun toplantısı sırasında, Beytülmal geleneği çerçevesinde, Devlet Hazinesi’nin kasalarının açılması ve oturum sonunda Sadrazamın mühürü ile mühürlenmek suretiyle kapatılması kanun hükmüydü (Kanunname-i Ali Osman, Madde 39). Devlet Hazinesi kasalarından para çıkarılması için Ruznamçe Kaleminde (Günlük Defter Bürosu) hazırlanan gider belgesi Başdefterdar tarafından imzalanarak Sadrazama sunulur ve Sadrazamca üzerine pençe (imza) ve sahh (doğruluk gösteren bir çeşit damga) konulduktan sonra Hazine Tezkiresi (Hazine’nin izin kâğıdı) adını alan bu belge ödeme yapılmak üzere Sergi Halifesi’ne (Başveznedar) verilirdi. Başveznedar tarafından ödemenin yapılmasını izleyerek bu belge Ruznamçe Kalemindeki Günlük Deftere işlenirdi. Devlet Hazine’sine para girişinde ise Vezzanlar (veznedarlar) paranın sahte veya eksik olup olmadığını denetlerler, Hazine Kâtipleri de giriş işlemlerini yaparlardı (AnaBritannica, s. 514).

Padişahın özel hazinesi (Hazine-i Hassa); Padişah ve sarayın giderlerinin karşılanması amacıyla kurulmuştu. Padişahın Özel Hazinesi’nin yöneticileri Hazine Kethüdası (Hazine Kâhyası), Hazinedarbaşı ve Hasodabaşı idi. Asıl yetki, Hazine Kethüdası’na aitti. Padişahın Özel Hazine’si; çeşitli savaş ganimetlerinden Padişahın payına düşen değerli eşya ve paralar, çeşitli değerli hediyeler ve benzeri kalemlerden oluşur ve sarayın içindeki özel bölümde mühür altında saklanırdı. Dolmabahçe Sarayı inşa ettirilirken Padişahın Özel Hazinesi için ayrı bir bölüm yaptırılmıştır.

Harem Hazinesi; Mekke ve Medine’deki kutsal emanetlerin saklanması, bakımı ve onarımı için tahsis edilmiş bazı değerlerden ibaretti. Bu nedenle Harem Hazinesi’ni kurum olarak bir hazine şeklinde değerlendirmekten çok, kavram olarak bir hazine gibi görmek daha doğru olacaktır.

Padişahın Özel Hazinesi ile Harem Hazinesi’ni, günümüzde de çeşitli ülkelerde uygulaması bulunan, kavramsal birer hazine ya da birer örtülü ödenek gibi kabul edersek, Fatih Sultan Mehmed’in, İslam ve Bizans geleneklerinin ortaklaşa etkisi altında, 15. yüzyılda sistemleştirdiği tek ve merkezi Hazine’nin, Avrupa’da ancak 19. yüzyılda gerçekleştirilebilen Hazine yönetiminin ilk örneklerinden biri olduğunu ileri sürmemiz yanlış olmayacaktır.

Osmanlı Hazinesi’nde Bozulma

Fatih Sultan Mehmed tarafından çok farklı iki kültürün (İslam kültürü ile Roma kültürüne dayalı Bizans kültürü) ya da Doğu ile Batı anlayışlarının bir sentezi olarak şekillendirilmiş bulunan “en üst düzeyde yönetilen tek ve merkezi Hazine” yapısı, 17. yüzyılın ikinci yarısına kadar, imparatorluğun genişlemesinin zorunlu kıldığı ve daha çok yerinden yönetim ilkesinin ağır bastığı bazı değişiklikler hariç tutulursa, temelde bir değişime tabi tutulmadan korunmuştur. İmparatorluğun genişlemesinin sonucu olarak yerinden yönetim ilkesi çerçevesinde taşrada Mal Defterdarlığı (Kenar Defterdarlığı da denilmektedir) adıyla kurulan ve kurulduğu yere göre Anadolu veya Rumeli Defterdarlarına bağlı olarak çalışan Defterdarlıkların sayısı 1607 yılında 12’ye ulaşmıştır (Fleischer, 1986, s.312).

17. yüzyılın ikinci yarısından itibaren Osmanlı İmparatorluğu, daha önceleri pek karşılaşmadığı uzun süreli savaşlar ve isyanlar ve sonuçta bunların neden olduğu bütçe açıklarıyla tanışmaya başlamıştır. Hazine’yi büyük mali sıkıntılara sokan bir başka etken de 1617’den sonra sıklıkla değişen Padişahların dağıttıkları “cülus bahşişleri” olmuştur. Her yeni padişahın tahta çıkışında dağıtılan bu bahşişler devletin neredeyse bir yıllık gelirine yakın bir miktarı oluşturmaktaydı (Karamursal, 1989). Artan giderleri karşılamak için başvurulan çözüm yolları arasında, Padişahın Özel Hazinesi’nden borçlanmak ve paranın değerinin düşürülmesi (tağşiş) en yaygın kullanılan yöntemler olmuştur. Uzun süreli savaşların süreklilik göstermesi Osmanlı İmparatorluğu’nu, yakın ve orta vadede toplanacak devlet gelirlerini özel kişilere satmak (mukataat), özellikle yeni ürünlere ait aşar vergisini açık arttırma yöntemiyle en yüksek ücreti veren kişilere satmak (iltizam) ve mukataa gelirlerini paylara bölerek özel kişilere satmak (sehim) şeklindeki yeni yöntemlere itmiştir (Kazgan, 1992, s. 72). Mali buluş sayılabilecek bu tür yöntemler, temel sorunu çözmekten uzak, kısa dönemli çözümler olduğundan, başlangıçta peşin bir gelire kavuştuğu için rahatlamış görünen Devlet Hazinesi ileriki yıllarda gelir yetersizliği içine düşmüş ve daha da ciddi sorunlarla karşı karşıya kalmıştır.

1793 yılında İrad-ı Cedid Hazinesi (Yeni Gelirler Hazinesi) kurulmuş ve böylece Osmanlı İmparatorluğu’nda tek ve merkezi Hazine düşüncesinden ilk sapma ortaya çıkmıştır. Hazine’nin gelirlerinin peşin para alınarak satılması yöntemlerinin yarattığı gelir yetersizlikleri sonucunda, bu yöntemlere dahil olmayan gelirleri kapsamak amacıyla kurulduğu anlaşılan İrad-ı Cedid Hazinesi’ni III. Selim döneminde kurulan Tersane Hazinesi (gemi yapımlarını karşılamak üzere kurulan hazine) ile Zahire Hazinesi (hububat alımlarını karşılamak amacıyla kurulan hazine) izlemiş ve bu dönemde Hazine ve Defterdar sayısı artmıştır. Daha değişik bir şekilde olmakla birlikte, çoklu hazine sistemi II. Mahmut döneminde de devam etmiştir. Bu dönemde hepsi bir arada olmamakla birlikte, Mukataat Hazinesi (Devlet arazilerinin kiralanması karşılığı elde olunan gelirlerin toplandığı hazine), Mansure Hazinesi (1826 yılında Yeniçeri Ocağının kaldırılması sonucu bu ocağın yerine kurulan Asakir-i Mansure-i Muhammediye adlı yeni askeri örgütün giderlerinin karşılanması amacıyla oluşturulan hazine), Redif Hazinesi (terhis edilen askerlerin giderlerinin karşılanmasına tahsis edilen hazine), Darphane Hazinesi ve Maliye Hazinesi kurulmuştur (Cezar, 1986, s. 152). Bu şekilde çoğalan Hazineler, devletin mali yönetimini, belirli giderlere belirli gelirlerin ayrılması yoluyla işleyen bir yapıya dönüştürmüş ve gelirlerin yalnızca yüzde onu merkezi Hazine’ye girerken geri kalan büyük çoğunluğu merkezi Hazine’ye girmeksizin harcanır olmuştur (Karamursal, 1989, s. 86).

Daha önce birleştirilmiş bulunan Hazine-i Amire ile Darphane 1838 yılında yeniden birbirlerinden ayrılmış, Hazine-i Amire bu kez de Mansure Hazinesi ile birleştirilmiştir. Bu kararla birlikte defterdar unvanı tümüyle kaldırılmış ve Maliye Nazırı unvanı verilen yönetici hazinelerin tümünden sorumlu konuma getirilmiştir.

1839 yılında Tanzimat Fermanı’nın ilanından sonra Hazine açısından yeni bir yapılanma ortaya çıkmıştır. 1840 yılında Hazine-i Amire, Mansure Hazinesi ve Redif Hazinesi’nin tümü kaldırılmış ve bunların gelir ve giderlerinin Maliye Hazine-i Celilesi (Yüce Maliye Hazinesi) ile birleştirilmesi kararı alınmıştır. Böylece Osmanlı İmparatorluğu’nda 1793 yılından beri sürmekte olan çoklu hazine dönemi kapanmış ve yeniden tek ve merkezi hazine sistemine dönülmüştür (Cezar, 1986, s. 290).

Padişah’ın özel hazinesi (Hazine-i Hassa) ve Harem Hazinesi’nin gelişiminde en önemli aşama, Tanzimat Fermanı ile ortaya çıkmıştır. 1840 yılında her iki hazinenin varlıkları ve gelirleri, Maliye Hazinesi’ne devredilmiş, Padişah ve ailesine bu hazineden maaş bağlanmıştır (Cezar; 1986, s. 289). Bu işlem, yalnızca hazinelerin birleştirilmesinin ötesinde, Padişahın mali gücünün elinden alınması yoluyla hükümet etme gücünün de kısıtlanması anlamına gelen ilginç bir gelişmedir.

Cumhuriyet Hazinesi

Cumhuriyetin ilanından sonra Hazine, Maliye Bakanlığı’nın bünyesi içinde yer almıştır. O dönemde bugünkü anlamda hazine işlemlerinden sorumlu iki birim vardı: Muamelat-ı Nakdiye Müdürlüğü ve Vezne Müdürlüğü. Daha sonra bu iki birim birleştirilmiş Ve bunlara Düyun-u Muntazame Müdürlüğü ile Darphane eklenmiştir. Zaman içinde çeşitli isim değişiklikleri olmakla birlikte 1946 yılına kadar yapı bu şekliyle kalmıştır. 1946 yılında Hazine Genel Müdürlüğü adını alan Hazine ve Darphane ile Damga Matbaası Müdürlüğü sonraki yapının temel taşlarını oluşturmuştur. 1960 yılında çıkarılan 13 sayılı yasayla Hazine’nin yapısı tümüyle değiştirilmiş ve yine Maliye Bakanlığı bünyesinde, bir Genel Sekreterin yönetimi altında üç Hazine Genel Müdürü’nün bulunduğu, Hazine Genel Müdürlüğü ve Milletlerarası İktisadi İşbirliği Teşkilatı Genel Sekreterliği kurulmuştur. Bu yeni örgütlenme ile Hazine’nin o tarihe kadar yürüttüğü nakit ve borç yönetimi işlevlerinin yanına dış ekonomik ilişkilerin yürütülmesi, mali sektörün yönetimi ve döviz yönetimi işlevleri de katılmıştır. Böylece Hazine (dolayısıyla Maliye Bakanlığı), ekonomik ve mali politikaların yürütülmesi ve yönlendirilmesinde en önemli kurumlardan biri konumuna gelmiştir.

1969’da 1173 sayılı Milletlerarası Münasebetlerin Yürütülmesi ve Koordinasyonu Hakkında Kanun yürürlüğe girmiş ve bu yasayla Hazine’nin yurtdışı ilişkilerdeki rolü yeniden tanımlanmıştır.

1984 yılı sonunda devlet yapısının yeniden düzenlenmesi işlemleri çerçevesinde Maliye Bakanlığı’ndan ayrılan Hazine ile Ticaret Bakanlığı’ndan ayrılan Dışticaret Dairesi bir araya getirilmiş ve Başbakanlığa bağlı bir Hazine ve Dışticaret Müsteşarlığı kurulmuştur. Böylece Türkiye’de mali yönetim iki ayrı idarenin yönetimine verilmiştir.

1994 yılı sonunda müsteşarlık bu kez ikiye ayrılarak ikisi de Başbakanlığa bağlı Hazine Müsteşarlığı ve Dışticaret Müsteşarlığı adlarıyla iki ayrı idare kurulmuştur. Darphane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğü de Hazinenin bağlı kuruluşu haline getirilmiştir. Bugünkü yapısıyla Hazine Müsteşarlığı Başbakanlığa bağlı bir kuruluştur.

GÜNÜMÜZDE TÜRK HAZİNE ÖRGÜTÜ

Merkez Örgütü

Hazine işlevleri günümüzde, Hazine Müsteşarlığı tarafından yürütülmektedir. Müsteşarlık, Başbakanlığa bağlıdır. Başbakan, müsteşarlıkla ilişkileri ya doğrudan ya da bir Devlet Bakanı eliyle yürütür.

Hazine Müsteşarlığı’nda müsteşar ve müsteşar yardımcılarına bağlı sekiz genel müdürlük, iki denetim birimi ve diğer birimler bulunmaktadır. Müsteşarlığın, temel görevlerini şöylece sıralamak mümkündür:

Parasal akımların yönetimi (nakit yönetimi) ve madeni ufak paranın Darphane eliyle basımı,

Borç yönetimi,

Kamu iktisadi teşebbüslerinin mali yönetimi,

Devletin yapacağı mali desteklerin planlanması ve yürütülmesi,

Ekonomik konularda araştırma ve yayın yapılması,

Devletin, mali sektörle finansal ilişkilerinin kurulması,

Kambiyo önlemlerinin uygulanmasına yönelik işlemlerin yapılması,

Türkiye’nin, uluslararası ekonomik kuruluşlarla (IMF, Dünya Bankası, OECD, IFC, Bölgesel Kalkınma ve Yatırım Bankaları gibi) ilişkilerinin yönetilmesi.

Bu görevleri yürütmekle yükümlü olan ana birimler Kamu Finansmanı, Kamu Sermayeli Kuruluş ve İşletmeler, Devlet Destekleri, Mali Sektörle İlişkiler ve Kambiyo, Sigortacılık ve Özel Emeklilik, Dış Ekonomik İlişkiler, Ekonomik Araştırmalar Genel Müdürlükleridir. Bunların dışında Kamu Finansmanı Genel Müdürlüğü bünyesi içinde kurulmuş üç adet saymanlık vardır. Bunlardan Hazine İç Ödemeler Saymanlığı, Hazine’nin Türkiye genelindeki iç ödemelerini planlamak ve büyük çoğunluğunu doğrudan yürütmekle; Dış Ödemeler Saymanlığı, dış borç ödemeleri dışında kalan yurtdışı kamu giderlerini planlamak ve yapmakla; Devlet Borçları Saymanlığı, devlet borçlarının anapara ve faiz ödemelerini yapmak ve kayıtlarını tutmakla görevlidirler.

Hazine Müsteşarlığı’nda üç adet denetim organı vardır. Bunlardan ilki Hazine Kontrolörleri Kurulu’dur. Bu kurul, Hazine’nin görev ve yetki alanına giren işlerin denetimini yapmaktadır. İkinci denetim organı Sigorta Denetleme Kurulu’dur. Bu kurul sigorta şirketlerinin denetiminden sorumludur. Üçüncü denetim birimi de İç Denetim Birimi’dir.

2000 yılına kadar Hazine’nin yetki ve görevleri içinde yer alan bankacılık sektörüne ilişkin düzenleme ve denetleme yapma yetkisi Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulu’nun (BDDK) kurulması üzerine Hazine’ye bağlı Bankalar Yeminli Murakıpları Kurulu ile birlikte bu kuruma devredilmiştir.

Merkez Dışındaki Örgüt

Darphane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğü, Hazine’nin bağlı kuruluşudur. Bu kurum, madeni para ve hatıra para ile değerli kâğıtlar ve damga pullarının basımı ve ülke çapında dağıtımı ile sorumludur. Osmanlı İmparatorluğu döneminde zaman zaman, Hazine’den ayrı bağımsız bir kurum haline getirilen Darphane, uzun bir süre Maliye Bakanlığı’na bağlı olarak çalışmış, Hazine’nin Maliye Bakanlığı’ndan ayrılmasıyla birlikte, işlevi gereği, Hazine’nin bağlı kuruluşu haline getirilmiştir.

Hazine’nin ayrıca yurtdışı örgütü vardır. Yurtdışı örgütü, kurulduğu yerin önemi ve iş hacmine göre Ekonomi Başmüşavirliği veya Ekonomi Müşavirliği şeklinde kurulmaktadır. Hazine’nin, OECD ve Birleşmiş Milletler nezdindeki temsili, bu kuruluşlarda Daimi Temsilci Yardımcısı ve gerekli alt kadroyu bulundurmak şeklindedir.

Ayrıca Hazine, Dünya Bankası ve IMF, Avrupa İmar ve Kalkınma Bankası ile Asya Kalkınma Bankası’nda Türkiye’nin temsil edilmesini sağlamaktadır.

Hazine Müsteşarı, Dünya Bankası Grubunda, Türkiye adına Guvernör, Müsteşar Yardımcısı da aynı grupta Guvernör Vekili (alternate governor) sıfatını taşımaktadır. Benzeri bir temsil diğer uluslararası kalkınma ve yatırım bankaları için de mevcuttur.

DEĞERLENDİRMELER

Türk Hazinesi’nin Tarihsel Evrimi

Fatih Sultan Mehmed’in, Kanunname-i Ali Osman ile, kendi dönemine kadar gelmiş bulunan sistematiği değiştirerek kurduğu tek ve merkezi hazine düzeni, İslam Hazinesi (Beytülmal) ile Roma geleneğine dayalı Bizans Hazinesi’nin olağanüstü bir birleşimiydi. Bu yeni düzenleme ile Roma İmparatorluğu’nun, imparatorun ve Devletin Hazineleri arasında gerçekleştirdiği kesin ayırımın Bizans’ta süregiden izleriyle Fatih Sultan Mehmed’den önceki dönem Hazine’sinin, en yüksek devlet otoritesi tarafından denetlenmesi, mali gelişimlerden anında haberdar olabilmesi, fakat Hazine’nin yönetimine karışılmaması sistemi, tek ve merkezi hazine düzeninde mükemmel bir sentez olarak bir araya gelmiş oluyordu. Gerçekten de Başdefterdar, Sadrazamın yönetimi altında çalışarak onu sürekli mali konulardan bilgilendirmekle birlikte, Hazine’den yapılacak ödemeler üzerinde bağımsız bir yetkiye sahip bulunuyordu (Fleischer, 1986, s. 311). Söz konusu bağımsızlık, taşradaki kenar Defterdarlıkları için de geçerliydi. Beylerbeyi, kenar Defterdarının yönetim amiri olmakla birlikte yapılacak giderlerde, Defterdar bağımsız bir yetkinin sahibi durumundaydı (Fleischer, 1986, s. 313). Devlet Hazinesi ile Padişah’ın Özel Hazinesi Roma geleneğine uygun şekilde birbirinden kesinlikle ayrılmışlardı. Öte yandan Fatih Sultan Mehmed’in Devlet Hazinesi’nin kasalarının bulunduğu binaları, saraydan uzakta, Yedikule’de seçmiş olması da bir tesadüf değildir. Bu konumuyla Devlet Hazinesi, Padişah’ın bilgisi ve dolaylı denetimi altında, ancak onun dilediği gibi Hazine’yi kullanmasına engel oluşturacak şekilde bir özerklik kazanmış oluyordu.

Bu mükemmel Hazine düzeninin, şeklen ilk bozulma işaretleri Devlet Hazinesi’nin, Yedikule’den Topkapı Sarayı’nın içine taşınmasıyla ortaya çıkmış görünüyor. Bu gelişme sonucunda, Osmanlı Devlet Hazinesi yavaş yavaş özerk konumunu yitirmeye başlamış, her yeniçeri isyanında Hazine’den hesapsız para dağıtılması Padişahlar için bir kurtuluş yolu haline gelmiş ve doğal olarak bütün bu yeni oluşumlar Hazine açısından hem maddi hem manevi kayıplara yolaçmıştır. Kuşkusuz Osmanlı Hazine düzeninin bozulmasının pek çok nedeni vardır. Fakat bu gelişme, diğerlerine kaynaklık etmiş gibidir.

1793 yılında çoklu hazine sistemine geçişle birlikte, Osmanlı Devlet Hazinesi, Avrupalı devletlerden çok daha önce ulaştığı mali disiplinin temel taşı olarak kabul edilen tek ve merkezi hazine sisteminden kopmaya başlamıştır. Osmanlı İmparatorluğu, izleyen dönemlerde, aslında kendi buluşu olan en üst düzeyde temsil edilen tek ve merkezi hazine sistemini, bir yenilik gibi, Avrupa devletlerinden kopya etmeye yönelecektir.

Türk Hazinesi, 1839 yılında Tanzimat’ın ilanıyla birlikte Avrupa devletlerinden kopya ederek geri döndüğü, kendi özgün buluşu olan, tek ve merkezi hazine sistemini 1980’li yıllara kadar büyük ölçüde korumuştur. 1980’li yıllar, Türkiye’de, üstelik bir bölümüne tüzel kişilik verilmek ve bu yolla devletin tüzel kişiliği parçalanmak suretiyle oluşturulan, bütçe dışı fonların yarattığı çoklu hazine sistemine geri dönüş yılları olmuştur. Bunlardan tüzel kişiliği olan Savunma Sanayiini Geliştirme ve Destekleme Fonu, Toplu Konut Fonu, Kamu Ortaklığı Fonu gibi idareler, kendi adlarına borçlanabilmekte, tapuda taşınmaz mallarını kendi adlarına tescil ettirebilmekte, çeşitli şirketlerdeki kamu paylarına sahip olabilmekte, kısacası, gerçekte Hazine’nin devlet adına yapması gereken işlemleri yapabilmektedirler.

Çoklu hazine sisteminin en zararlı yönü, merkezi hazinenin gelirlerinin dağılması, gider önceliklerinin kaybolması, belirli gelirlerin belirli giderlere ayrılması nedeniyle zorunlu olan birtakım giderlerin yapılamaması ve bütün bunların sonucunda kamu yönetiminde mali disiplinin ortadan kaybolmasıdır. Bazı hazineler fazla verirken, bazılarının açık vermesi böyle bir sistemde kaçınılmaz olmaktadır. Buna geçmişten bir örnek verilebilir; 1835 yılında Devlet Hazinesi ile Darphane’nin birleştirilmesi gerekçelerinden en önemlisi Devlet Hazinesi’nin kaynak sıkıntıları içinde olması ve mali disiplinin yok olmasıydı (Cezar; 1986, s. 263).

Aynı gerekçeler Cumhuriyet Türkiye’sinde de mevcuttur. 1980’li yıllarda mantar gibi ortaya çıkan bütçe dışı fonlarla Osmanlı Hazinesi’nin bozulma dönemindeki çoklu Hazine yapısıyla benzerlik kurmak mümkündür. Osmanlı Devleti Hazinesi’nin Yedikule’den, Topkapı Sarayı’nın içine taşınmış olması nasıl padişahların dara düştükçe buradan kolayca para harcayabilmeleri imkânını yaratmışsa, aynı kolaylık bütçe dışı fonların 1980’lerden itibaren kurulmasıyla yeniden ortaya çıkmıştır. Ya da Osmanlı Devleti çoklu hazine sistemi ile nasıl mali disiplini ve öncelikleri kaybetmişse, 1980’lerden itibaren Türkiye Cumhuriyeti de bütçe dışı fonların, ya da bir başka çeşit çoklu hazine sisteminin, varlığı nedeniyle aynı duruma düşmüştür. Özetle, Türkiye, yaklaşık 150 yıl sonra aynı noktaya, Osmanlı İmparatorluğu’nun yaptığı hataları hemen aynıyla tekrarlayarak geri dönmüştür.

Tek ve merkezi hazine düzeni genel olarak demokratik eğilimlerin arttığı dönemlerde güç kazanmakta, demokratik anlayıştan uzaklaşıldığında, hazineler çoğalmaya başlamaktadır. Demokratikleşme ile hazine düzeni arasındaki ilişki, yasamanın, yürütme karşısında ağırlık kazanmasına paralel olarak parlamentoların, hükümetleri daha yakın bir denetime alma çabalarının sonucunda ortaya çıkmaktadır. Böyle bir denetimin kilit noktası kuşkusuz, hükümetlerin mali faaliyetleriyle ve dolayısıyla Hazine’nin konumuyla yakından ilgilidir. Yakın denetim altındaki bir hükümet, parlamentoya, hesabını kolay verebileceği tek ve merkezi hazine sistemini tercih etmekte, parlamento da böyle bir sistem konusunda ısrarlı olmaktadır. Bunun önemli bir istisnası Fatih Sultan Mehmed dönemidir. Bununla birlikte o dönemde oluşan padişahın yetki paylaşımı arzusu sadece Hazine düzeninde değil Divan-ı Hümayun gibi döneme göre ileri ve demokratik sayılabilecek kurumlarda da kendisini göstermekte ve ilginç bir yöneliş olarak değerlendirilmesi gerekmektedir.

Avrupa devletlerinde 18. yüzyılda ve Osmanlı İmparatorluğu’nda Tanzimat Fermanı ile başlayan demokratikleşme akımları, sonuçta tek ve merkezi hazine düzeninin yerleşmesine yol açmıştır. Türkiye’de 1980 sonrasında yeniden çoklu hazine sistemine, bütçe dışı fonlar aracılığıyla dönülmesi, toplumun demokrasiden uzaklaştığı bir döneme denk düşmekte ve tezimizi yakın geçmişten doğrulayan bir örnek oluşturmaktadır.

Çoklu hazine sisteminden tekrar tek ve merkezi hazine sistemine geri dönüş, bunun tersini yapmak kadar kolay değildir. Bunun kanımızca temel nedeni çoklu hazine sisteminin neden olduğu mali disiplin bozulmalarının yarattığı rahat hareket etme imkânını siyasal iktidarların terk etmemekte direnmeleridir. Tarih, bu tezimizi doğrulayan örneklerle doludur. Örneğin Osmanlı İmparatorluğu, bir yıl içinde (1793) geçtiği çoklu hazine sisteminden tek ve merkezi hazine sistemine yüz yıllık bir aradan sonra geri dönebilmiştir.

Türkiye, 2000’li yılların başından itibaren IMF ile birlikte uygulanan programda çoklu hazine sisteminin günümüzdeki biçimi olan bütçe dışı fonların ve döner sermayeli kuruluşların önemli bir bölümünü kapatmayı ve böylece tek ve merkezi hazine ve tek bütçe sistemine geri dönmeyi taahhüt etmiş ve bu taahhüdünü yerine getirmiştir.

17. yüzyılın başlarından itibaren sıklaşan padişah değişimleri ve bu nedenle artan cülus bahşişleri nasıl Osmanlı Hazinesi’ni bunalım içine itmişse aynı şekilde ortalama 2 yılda bir yaşanan normal ve erken genel ve yerel seçimler Türkiye Cumhuriyeti Hazinesi’ni de malî bunalıma sürüklemiştir. Osmanlı’dan kalma cülus bahşişi geleneği Türkiye Cumhuriyeti’nde seçim öncesinde memur maaşlarını ve çeşitli sübvansiyonları gereğinden fazla arttırma şeklinde bir çeşit öne alınmış cülus bahşişi olarak Hazine’nin güç kaybında önemli rol oynamıştır.

Bir başka önemli nokta Türk toplumunun, en önemli kurumlarının başında gelen Hazine’sini nereye ve ne şekilde bağlayacağına, ne şekilde örgütleyeceğine, Osmanlı İmparatorluğu da dahil edilirse, 18. yüzyıldan beri hâlâ karar verememiş olmasıdır. Gerekçesi ne olursa olsun bir toplumun en önemli kurumlarının başında gelen Hazine’sini bir türlü bir yere yerleştirememesi, mali disiplinin oluşturulamamasındaki temel nedenlerden birisidir.

Burada, Hazine’nin sık sık yer değiştirmesi nedeniyle devletin tüzel kişiliğinin temsilinde ortaya çıkan bir soruna değinmek istiyoruz. Hazine, 1984 yılı sonlarına kadar Maliye Bakanlığı bünyesindeyken, devletin tüzel kişiliğinin temsili yetkisi bu bakanlıktaydı. Devlete ait taşınmaz malların yönetimini, bakanlık bünyesindeki, Milli Emlak Genel Müdürlüğü yapmakla birlikte, örneğin devlete ait arazilere Devlet Arazisi veya Maliye Arazisi denilmiyor “Hazine Arazisi” deniyor ve tapudaki tesciller de bu adla geçiyordu. Devlet tüzel kişiliği aleyhine açılan bütün mali içerikli davalarda, Devleti, Maliye Bakanlığı bünyesindeki hukuk müşavirleri ve avukatlar temsil ediyordu. Bunlara da “Hazine Avukatı” unvanı verilmişti.

Hazine, 1984 yılı sonlarında Maliye Bakanlığı’ndan ayrılıp ayrı bir idare haline gelince, devlet tüzel kişiliğinin hangi kurum eliyle temsil edileceği hukuken tartışmalı hale gelmiştir. Devlete ait taşınmaz malların yönetimi, devlet aleyhine açılan mali davaların devlet adına izlenip sonuçlandırılması gibi konular Maliye Bakanlığı’nın görev alanı içinde kalırken; borçlanma, kamu kurum ve kuruluşlarının borçlanmalarına devlet adına garanti verme gibi konular Hazine’nin görev alanına alınmıştır. Bir başka deyişle devlet tüzel kişiliğinin temsili Hazine ile Maliye arasında görev ve işlevlere uygun olarak dağıtılmıştır. Bu gelişmeye karşın yılların alışkanlığı sonucu devlet arazileri hâlâ Hazine arazisi ve Maliye Bakanlığı’nda görevli avukatlar Hazine Avukatı adını taşımaktadırlar.

Hazine-Merkez Bankası İlişkileri

Hazine-Merkez Bankası ilişkilerinde en önemli kesişme noktası, parayı hangi kurumun, hangi etkiler altında denetleyeceği sorunudur. Konuyu böyle koyunca söz konusu ilişkileri Hazine ile para otoritesinin ilişkileri şeklinde sunmak daha uygun olacaktır. Hazine-Merkez Bankası (ya da daha geniş bir anlamda parasal otorite) arasındaki ilişkilerde dönüm noktası, 1835 yılında Hazine-i Amire ile Darphane’nin birleştirilmesine ilişkin 23185 sayılı Hatt-ı Hümayun ile ortaya çıkmıştır. Söz konusu Hatt-ı Hümayun ile bu iki kurum, Darphane Defterdarlığı adı altında birleştirilmiştir. Bu Hatt-ı Hümayun’un gerekçesinde şunlar yazılı:

“Hazine-i Amire’nin düzeni bir süreden beri temelinden sarsılmış ve kurum ianesiz ayakta duramaz hale gelmişti. Darphane’nin sürekli yardımları da Hazine-i Amire’nin durumunun düzelmesine yetmemişti. Ayrıca Başdefterdarlar, Hazine-i Amire için giderek Darphane’den deftersiz para çekmeye başlamış, yani her iki kurum arasındaki borç-alacak hesaplarının ciddiyeti ve resmiyeti de bozulmuştu. Bu durum Darphane Nazırları ile Başdefterdarların sürekli sürtüşmelerine neden olmaktaydı. Üstelik bu sürtüşme, son zamanlarda iki kurumun diğer memurlarına kadar sirayet etmişti...” (Cezar; 1986, s. 263).

Osmanlı İmparatorluğu’nda yaşanan bu hesapsız para kullanımı ve iki kurum arasındaki çekişme, günümüz Türkiye’sinde de bir ölçüde devam etmekte ve Hazine sürekli olarak Merkez Bankası’ndan hesapsız para çekmeyi denemektedir.

Hazine’nin, TC Merkez Bankası’ndan kullanabileceği kısa vadeli avans limiti ilgili yıl bütçe kanunu ile verilen ödenekler toplamının belirli bir oranı ile sınırlıdır. Bu sınır TC Merkez Bankası Kanunu’nun 50. maddesinde yer alan yasal bir temele dayanmaktadır. Asıl olarak bu bir azami sınır olduğundan bu sınırın altında bir avans kullanımı mümkündür. İlgili yıl içinde bu miktarın ne kadarının kullanılacağı Hazine ile Banka arasında protokolle kararlaştırılmaktadır. Geçmişte Hazine genel eğilim olarak en ucuz ve kolay finansman yolu olan bu avansı sonuna kadar kullanmayı ve hatta bazen de aşmayı tercih etmiştir. Bu aşma çabalarına ilişkin iki örneğe değinmekte yarar var.

İlk Örnek 1988 ve 1989 yılları içinde yaşanmıştır. Hazine, piyasadan borçlanmada düştüğü bazı sıkıntılar sonucu 1988 yılı sonlarına doğru, kısa vadeli avansın sınırlarına ulaşmanın da yarattığı darboğaz ile söz konusu avansın yanı sıra iç borç anapara ödemelerinden vadesi gelenlerin bir bölümünü Merkez Bankası’na yaptırmaya ve karşılığını Banka’ya yatırmamaya başlamıştır. O dönemde kamuoyunda, limitlerin üzerine çıkıldığı için bu işlem, bir bankacılık deyiminden hareketle, “kırmızı bakiye” diye adlandırılmış ve pek çok tartışmaya zemin yaratmıştır. 1989 yılı Mart ayında Hazine ve Merkez Bankası işbirliği içine girerek, bu bakiyenin, Hazine tarafından piyasadan borçlanma yoluyla kapatılmasını sağlamışlardır. Böylece Merkez Bankası, Hazine’ye yasa dışı kredi açan bir kurum olmak durumundan kurtulmuş ve mali disiplinin yeniden sağlanmasında önemli bir engel aşılmıştır.

İkinci örnek, 1992 yılı ortalarında TBMM’den geçen “Bazı Kamu Kurum ve Kuruluşlarının Birbirlerine Olan Borçlarının Tahkimi” adlı yasayla ilgili olarak yaşanmıştır. Bu yasanın TBMM’den geçişi sırasında, verilen bir önergeyle Hazine’nin, TC Merkez Bankası’na olan kısa vadeli avans borcu da tahkim kapsamına aldırılmıştır. Böylece Hazine, 1991 yılı sonuna kadar Banka’dan kullandığı avans stoku toplamını sildirip, aynı miktar kadar yeniden avans kullanma imkânını elde etmiştir. Söz konusu yasa tasarısı, bu ilave nedeniyle kamuoyunda büyük bir tepki yaratmış ve Cumhurbaşkanı tarafından veto edilmiştir. Daha sonra, hükümetin aynı konuda ısrarı ile ve TBMM’nin yeniden onayını izleyerek tasarı o haliyle yasalaşmıştır.

Yukarıda değindiğimiz yakın geçmişe ait iki örnek de Hazine-Merkez Bankası ilişkilerinin Osmanlı İmparatorluğu’ndan bu yana (en azından 150 yıldır) pek fazla değişmediğini, Hazine’nin bazı istisnalar dışında Merkez Bankası’na yönelik “deftersiz para kullanma arzusu”nun birkaç yıl öncesine kadar hiç eksilmediğini ortaya koymaktadır.

Hazine-Merkez Bankası ilişkilerinin işbirliği içinde yürütülebilmesinin koşulu nedir? Bu iki kurum arasındaki ilişki bozukluğunun temel nedeni, Hazine’nin yeteri kadar vergi geliriyle beslenememesi ve kaynak açıklarını, Merkez Bankası’na karşılıksız para bastırarak kapatmaya âdeta mahkum edilmesidir. Vergi gelirlerinin düşüklüğünün arkasındaki husus ise Türk toplumunun vergi ödemeye pek fazla alıştırılmamış olması ve siyasal iktidarların oy kaygısı nedeniyle vergi sorununun üzerine fazla gidememeleridir. Özellikle 1980 sonrasında vergi, Türk toplumunun giderek yabancılaştığı bir kavram haline gelmiştir. Üstelik bu eğilim siyasal iktidarlar tarafından hoşgörüyle karşılanmış, neredeyse vergi ödememek özendirilmiştir. Burada yine Osmanlı İmparatorluğu’nun yaşadığı deneyimlerden hareketle Türk toplumunun ve devletin vergi karşısındaki yaklaşım şeklini ortaya koymaya çalışacağız.

Osmanlı İmparatorluğu, kendi halkından “aşar” gibi adaletsiz ve fakat getirisi yüksek bir vergi dışında ciddi bir vergi alamamış ve gelir sistemini daha çok savaş ganimetleri, elde ettiği ülkelerden aldığı haraçlar ve yabancı tebasından aldığı cizyeler üzerine kurmuş ve geliştirmiştir. 18. yüzyıldan başlayarak toprak ve teba kaybına uğrayan İmparatorluk, gelirlerinden büyük ölçüde mahrum kalmış ve geleneksel olarak bu kayıpları kendi halkına da yansıtamadığı için giderek büyüyen bütçe açıklarını borçlanmayla ve diğer mali buluşlar ile kapatmaya yönelmiştir. Osmanlı İmparatorluğu’nun kendi halkından doğrudan doğruya vergi toplayamamasının en belirgin göstergeleri daha önce değindiğimiz mukataa, iltizam ve sehim uygulamalarıdır. Devlet bu mali buluşlar ile, ihtiyacı olan parayı yükleniciler aracılığıyla toplama yolunu seçmiş, vergi gibi kritik bir konuda halkının karşısına çıkmayı göze alamamıştır. 1856 yılında çıkarılan bir ferman ile vergi toplama işinin mültezimlerden alınıp bizzat devlet tarafından yürütüleceği açıklanmış olmasına karşın hükümetin siyasal ve idari gücü bunu gerçekleştirebilmekten çok uzaktı (Hansen, 1991, s. 292). Birinci Dünya Savaşı’nın hemen Öncesinde vergilerin yalnızca %5’i devletçe doğrudan toplanırken %95’i mültezimler eliyle toplanmaktaydı (Fromkin, 1989, s. 36). Aynı şekilde Düyun-u Umumiye’nin ortaya çıkışı, Osmanlı İmparatorluğu’nun kendi halkından vergi toplayamaması gerçeğinin yabancı devletler tarafından tescilinden başka bir şey değildir.

Osmanlı İmparatorluğu’nun vergi toplamada sergilediği bu başarısızlık, Türkiye Cumhuriyeti hükümetleri tarafından da sürdürülmüştür. Toplumun tüketim kalıplarının değişmediği, altyapı yatırımlarının önemli boyutlarda artmadığı, bir başka deyişle toplumun kaderine razı olduğu dönemlerde fazlaca bir sıkıntı yaratmayan bu eğilim, sayılan değişkenlerin hızla değişmeye yöneldiği 1980’li yıllarda büyük sorunlara neden olmuş ve bütçeler önemli ve sürekli açıklar vermeye başlamıştır. 2000 yılında başlayan gelir arttırıcı çabaya karşın vergi yükünün, hâlâ dolaylı vergiler üzerinde kalmaya devam etmesi, dolaylı vergilerle dolaysız vergiler arasındaki dengenin bir türlü sağlanamaması bütçe açıklarında yaşanan düşüşün sürdürülebilir olup olmadığı sorusunun sürekli gündemi işgal etmesine neden olmaktadır.

1980’li yılların giderleri arttırıcı yöndeki tüketim kalıpları değişikliğine zayıf vergi performansının eşlik etmesi, Hazine’yi büyük oranlarda borçlanarak finansman bulmaya itmiştir. Tıpkı Osmanlı Hazinesi’nin yeteri kadar vergi toplayamaması sonucu Darphane’den deftersiz para çekmeye yönelmesi gibi, Türkiye Cumhuriyeti Hazinesi de, Merkez Bankası’ndan hesapsız para kullanmaya yönelmiştir.

Vergi toplamak siyasal bir karardır. Bu karar verildikten sonra teknik olarak verginin toplanmaması düşünülemez. Hazine’yi yeteri kadar vergiyle desteklemeye ve dolayısıyla Merkez Bankası’ndan uzaklaştırmaya yönelik siyasal kararın verilmemiş olmasından dolayı Hazine ya da Merkez Bankası sorumlu tutulamaz.

Vergi gelirlerinin artmaya başladığı bir ortamda Hazine’nin, Merkez Bankası kaynaklarından uzaklaşmasının yakın geçmişteki en önemli kanıtı 2000 yılında uygulamaya konulan enflasyonla mücadele politikası olmuştur. Bu program, Hazine’nin yeteri kadar vergi geliriyle desteklenmesini sağlamış ve borçlanmasının düşmesine yol açmıştır. Hazine, 1998’den başlayarak Merkez Bankası’ndan kullandığı avansı bir “stok büyüklük” olmaktan çıkarmış ve “akım büyüklük” haline dönüştürmüştür. Her ay sonunda sıfır stokla bir sonraki aya geçmeye başlayan Hazine, kısa vadeli avansı amacına uygun olarak kullanmaya başlamış ve böylece de Hazine-Merkez Bankası parasal ilişkileri normal seyrine dönmüş, 2002 yılından itibaren de Hazine’nin Merkez Bankası’ndan avans kullanması uygulamasına yapılan yasal değişiklikle son verilmiştir.

Günümüzde bütçe açıkları oldukça düşük düzeylere inmiş olmasına karşın karşılaşılan en önemli sorun bu düzenlemelerin özelleştirme gelirleri gibi bir defaya mahsus gelirlerle ya da ithalattan alınan KDV ve ÖTV gibi vergilerle sağlanmakta olmasıdır. Özelleştirilecek kamu varlıkları bittiğinde, bir defaya mahsus gelirler yaratılamadığında ya da ithalatta düşüş olduğunda söz konusu gelirler yeterli düzeyde sağlanamayacak ve bütçe yeniden açık vermeye başlayacaktır. Bunun çözümü dolaysız vergilerin miktarını artırmaktır. Türkiye, son yıllarda mali sisteminde değişiklikler yapmasına karşın henüz bu kritik kararı alamamış görünüyor.

Hazine Yönetimi ve Türkiye

KAMU PARA AKIMININ YÖNETİMİ

Kamu Para Akımının Yönetimi ve Para Politikasıyla İlişkisi

Kamu para akımının yönetimi, Hazine’nin bilinen en eski işlevlerinin başında gelir. Kısaca şöyle tanımlanabilir; kamu kesiminin veya daha dar anlamda devletin, elinde bulunan para ve parayı temsil eden belgelerin saklanması, değerlendirilmesi (nemalandırılması), kullanımının planlanması ve yürütülmesi faaliyeti.

Klasik hazine işlevlerinin en önemlisi olarak kabul edilen “Devlet gelir ve giderlerinin zaman ve yer itibariyle uyumlandırılmasının sağlanması” işlemi dar anlamda kamu para akımının yönetilmesi kavramı ile çakışır. Dar anlamda deyimini kullanıyoruz çünkü geniş anlamda borç yönetimi de kamu para akımının yönetimi genel kavramının bir parçasını oluşturur. Ancak borç yönetimi önemi ve karmaşık tekniği gereği ayrıca ele alınıp incelenmeye ihtiyaç gösterdiğinden bu alt kesimde kamu para akımı yönetimini dar anlamıyla ele almayı uygun görüyoruz.

Devlet Hazinesi’ne çeşitli kaynaklardan ve çeşitli nedenlerle para girişi olur. Bu kaynakları özetle aşağıdaki şekilde sıralamak mümkündür;

Vergi, resim, harç gibi zorunlu gelirlerin tahsil edilmesi,

Devletin taşınmaz mallarının satışı, kiralanması veya başka bir şekilde işletilmesinden sağlanan gelirler,

Devletin çeşitli iktisadi işletmelerinden (kamu iktisadi teşebbüsleri, çeşitli özel kesim şirketlerindeki iştirakleri, döner sermaye işletmeleri vb.) elde edilen ve Hazine’ye devredilen kârlar, temettü gelirleri vb.

Kamu mülkiyetindeki iktisadi işletmelerin çeşitli yöntemlerle özelleştirilmesinden elde edilen gelirler,

İç ve dış borçlanmalarla sağlanan imkânlar,

Çeşitli iç ve dış hibeler ve yardımlar,

Devletin mülkiyetinde bulunan taşınır malların satış, kiralanma veya diğer şekillerde işletilmesinden sağlanan gelirler,

Kamu parasının yatırıldığı bankalardaki hesaplar ve tahvil gibi kaynaklardan elde edilen faiz vb. getiriler,

Devlete ait bazı tekel hakları ve imtiyazların belirli kurum ve kuruluşlara kullandırılmasından elde edilen gelirler,

Değerli kâğıtların (kira kontratosu, noter senedi vb. gibi) satışından elde edilen gelirler,

Vergi cezaları, trafik cezaları ve diğer para cezaları.

Bu ve benzeri gelirler Hazine’ye para girişinin kaynaklarını oluşturur. Genel kabul görmüş uygulama, bu kaynakların tek ve merkezi hazinenin kasalarına veya hesaplarına girmesi şeklinde olmakla birlikte bu uygulamanın bazı istisnaları da vardır.

Hazine’nin yukarıda sayılan başlıca gelirleri, belirli istisnalar dışında (hibeler, yardımlar, bağışlar, özelleştirme gelirleri gibi), genellikle süreklilik gösteren gelirlerdir. Örneğin vergi, resim, harç gelirleri, taşınmaz malların kira ve işletilme gelirleri, kamu teşebbüslerinin kârları gibi gelirler genellikle sürekli olarak tekrar eden gelirlerdir.

Devlet Hazinesi’nin bu sayılan gelirlerinin yanında bir bölümü sürekli bir bölümü de geçici nitelikte giderleri vardır. Bu giderler, ülkeden ülkeye farklı ve kamu kesiminin, ya da daha dar anlamda devletin tuttuğu yerin genişliğine bağlı olarak şekillenen bir yapıyla bulunurlar. Devletin süreklilik gösteren giderlerini başlıca şu kalemler etrafında toplamak mümkündür;

Kamu kesiminde görevli memur ve işçilerin maaş, ücret, yolluk, hastalık ve tedavi giderleri,

Devletin doğrudan yürüttüğü yatırım faaliyetlerinin gerektirdiği giderler,

Çeşitli sübvansiyonlar ve destekleme giderleri,

Devlet hizmetlerinin gerektirdiği mal ve hizmetlerin satın alınması veya kiralanması karşılığı yapılan ödemeler,

Devletin iç ve dış borçlanmalarının vadesi gelen anapara ve faiz ödemeleri.

Yukarıda sayılan ve süreklilik gösteren devlet giderlerinin yanı sıra bazı devlet giderleri de geçici bir yapı sergilerler. Bunlara örnek olarak da şunları saymak mümkündür;

Başka devletlere veya uluslararası kurumlara yönelik hibeler ve yardımlar,

Savaş, deprem, doğal afetler ve diğer olağanüstü hallerin gerektirdiği çeşitli giderler,

Çeşitli tazminatlar.

Devletin süreklilik gösteren giderleri, hemen her ay belirli günlerde tekrarlanır. Bu nedenle bu giderlerin aksamaya meydan verilmeksizin yapılabilmesi, belirli bir planlama ve programlama gerektirir. Oysa geçici giderler planlanamaz. Bu nedenle devletin zaman içinde ortaya çıkan geçici nitelikli giderlerinin karşılanabilmesini sağlamak için, ya sürekli giderlerinden tasarruf ederek ya da çeşitli yöntemlerle gelirlerini arttırıp bu geçici nitelikteki giderlerini karşılaması gerekir. Genel olarak bu gibi geçici gider artışlarını karşılamanın yolu, borçlanmayı arttırarak giderin geçicilik karakterine uygun geçici bir finansman tekniğini kullanmaktır.

Asıl olarak üzerinde durulması gereken devletin süreklilik gösteren giderleridir. Hazine bu giderlerin hemen hemen hep aynı zamanlarda yapılmasından sorumludur. Devletin bazı giderlerinin ödenmesi gerektiği anda para yetersizliği nedeniyle ödenmeyerek bir süre ertelenmesi imkân dahilinde olduğu halde bazı giderlerinin zamanında ödenmeyerek kısa bir süre için dahi ertelenmesi mümkün değildir. Örneğin Türkiye uygulamasına bakıldığı zaman çiftçi borçlarının veya müteahhitlerin alacaklarının vadesinde ödenmeyerek bir süre geciktirildiği, bunlara bazı dönemler erteleme nedeniyle belirli faizler ödenirken bazı dönemler hiçbir faiz ödenmediği görülmektedir. Buna karşılık geleneksel olarak devlet memurlarının maaşlarının ödenmesinin geciktirilmesi söz konusu olmamaktadır. Aynı şekilde devlet borçlarının anapara ve faiz ödemelerinin de geciktirilmesi söz konusu olamaz. Zira böyle bir gecikme borçların ertelenmesi anlamına gelir ve alacaklı ile görüşüp anlaşmadan bunun tek taraflı yapılması halinde bir daha devletin borçlanmasını çok zorlaştırır. O halde genel olarak devlet giderlerinin yapılmasının sürekli bir işlem olduğu ve bazı istisnalar dışında ertelenmesinin pek kolay olmadığı ortaya çıkmaktadır.

Devlet gelirlerinin toplanması ise, giderlerde olduğu gibi bir süreklilik göstermez. Bazı devlet gelirleri sürekli bir şekilde tahsil edildiği halde büyük kapsamlı olanları, kolaylık sağlamak ve maliyetleri düşük tutmak amacıyla taksitler halinde tahsil edilir. Örneğin trafik cezaları, para cezaları, ücretlilerin gelirlerinden stopaj yoluyla alınan vergi kesintileri, katma değer vergisi gibi bazı gelirler, günlük olarak olmasa bile aylık bir dönem itibariyle bir süreklilik sergilemektedirler. Bu bir aylık süreklilik dahi, devletin her gün yapması gereken harcamalarıyla zaman itibariyle bir uyumsuzluk yaratırken, daha büyük bir zaman uyumsuzluğu gelir vergisi, kurumlar vergisi gibi yılda 3-4 taksitte tahsil edilen ve önemli miktar tutan gelirlerden dolayı ortaya çıkar. Konu hibe ve yardımlar gibi kalemlere gelince uyumsuzluk en üst düzeye ulaşmış olur. Çünkü bu gelirler, tümüyle geçici bir nitelikte olduğu gibi yılda bir veya iki kez tahsil edilen ve genellikle tahsil zamanları da önceden pek fazla tahmin edilemeyen gelirlerdir. Devlet giderlerindeki genel eğilimin süreklilik olmasına karşılık devlet gelirlerindeki genel eğilimin düzensiz bir akım görünümü izlemesi, bu iki kalem arasında finansman dengesinin kurulmasını zorlaştırır.

Öte yandan aynı uyumsuzluk, gelirlerin toplandığı ve giderlerin yapıldığı yerlerin farklılığı nedeniyle de ortaya çıkabilir. Gerçekten de bazı bölgelerde gelir fazlaları, bazı bölgelerde ise gider fazlaları oluşabilir. Bu durumda gider ve gelir fazlalarının yer itibariyle uyumlandırılması sorunu ortaya çıkar. Eskiden bu denkleştirme işlemi, fazla veren bölgeden eksik veren bölgeye para taşınmak suretiyle oldukça güç koşullar altında gerçekleştirilirken, bankacılık sisteminin geliştiği günümüzde banka hesapları üzerinden gerçekleştirilen talimatlarla olmaktadır.

İşte bu iki yönlü, zaman ve yer itibariyle, uyumlandırma, Hazine’nin klasik görevi olan kamu parasının yönetimi işlevinin temel taşını oluşturmaktadır.

Gelir ve giderlerin zaman ve yer itibariyle uyumlandırılması, ya tümüyle merkezden veya hem merkezden hem de taşradan yönetim yöntemleriyle sağlanabilir. ABD Hazinesi, ABD Merkez Bankası’nda bir mevduat hesabı bulundurmakta ve ödemelerini ya bu hesap üzerine çek keserek ya da bu hesaptan ilgili hesaplara aktarma yoluyla yapmaktadır. Söz konusu mevduat hesabının girişlerini ise, Hazine’nin, ABD genelinde, vergi gelirlerini ve tahvil, bono satış hasılatını tahsil etmekle görevlendirdiği 15,000’i aşkın kurumdaki hesaplarından yapılan aktarmalar oluşturmaktadır. ABD uygulaması daha çok karma yönteme uygundur. Türkiye’de de karma yöntem uygulanmaktadır.

Para politikası, genel olarak, para arzını ve para talebini, ekonominin genel gidişine bağlı olarak, denetlemek suretiyle fiyat istikrarını sağlamayı hedefleyen bir ekonomi politikası çeşididir. Para politikasının temel amacını, para ve kredi genişlemesinin, büyüyen bir ekonominin uzun dönemli ihtiyaçlarına uygun oranda ve fiyat istikrarı ile paralel olarak yürütülmesi olarak ortaya koymak mümkündür. Bu politikanın para arzının denetimine ilişkin bölümü, piyasaya sürülecek para miktarını, fiyat istikrarını bozmayacak şekilde fiziksel büyümeyle orantılı tutmak; para talebinin denetimine ilişkin bölümü ise, piyasadaki fazla likiditeyi geri çekmek amaçlarına yöneliktir. Her iki bölüm de sonuç olarak, piyasadaki fazla paranın aşırı talep yaratması nedeniyle enflasyonist baskılara yol açmasını gidermek nihai amacını taşır.

Para politikasının amacını ve işleyiş şeklini özetlemenin en kolay yolunun, para miktar teorisinin temelini oluşturan basit değişim denklemini açıklamaktan geçtiğini düşünüyoruz.

Para miktar teorisi, bir ekonomide, para miktarının veya paranın dolanım hızının, fiyatlar genel düzeyi ile ilişkilerini ortaya koymaya çalışan bir teoridir. Teorinin temel dayanağı Irwing Fisher tarafından geliştirilmiş olan ve değişim denklemi adı verilen basit bir denklemdir.

MV = PQ

Bu denklemde M, belirli bir dönemde, ekonomide mevcut para arzı (genellikle M₁ denilen ve emisyon + madeni para + vadesiz tasarruf mevduatından oluşan dar para arzı kavramıyla karşılanmaktadır); V, belirli bir dönemde paranın el değiştirme (tedavül veya dolanım) hızı; P, ekonomide belirli bir dönemde üretilen mal ve hizmetlerin fiyatları; Q, ekonomide belirli bir dönemde üretilen mal ve hizmetlerin miktarını ifade etmektedir.

Dikkat edilecek olursa, denklemin sağ tarafı, belirli bir dönem için ekonominin ürettiği mal ve hizmetlerin parasal değerini, bir başka deyişle cari fiyatlarla GSMH’yı vermektedir.

Bu şekilde ortaya konulan ilişkiler seti çerçevesinde, Milton Friedman’ın önderliğini yaptığı Monetaristlere göre paranın dolanım hızı (V) büyük ölçüde istikrarlı (çabuk değişmeyen yapı) bir görünüm içindedir. Öte yandan yine Monetaristler kısa dönemde (Q)’nun da çabuk değişmeyen bir yapı içinde olduğunu ve bu çerçevede sabit bir parasal büyüme kuralı geliştirilirse GSMH’nın istikrarlı bir büyüme gösterebileceğini savunmaktadırlar. Bu durumda Monetaristlere göre değişim denklemi kısa dönemde:

MV = PQ

halini almakta ve dolayısıyla fiyatlar genel düzeyi (P), büyük ölçüde para arzının (M) bir fonksiyonu haline dönüşmektedir:

P = f(M)

Monetaristlerin ileri sürdükleri fonksiyonel ilişkinin anlamı çok açıktır: Para arzındaki artışlar, doğrudan doğruya fiyatlar genel düzeyini etkiler. Bu yüzden sabit bir parasal büyüme kuralı geliştirilirse fiyatlar genel düzeyi istikrara kavuşturulmuş olur (Friedman, 1962, s. 54-55)

Buna karşılık Yeni Klasik İktisatçılara göre paranın dolanım hızı değişen koşullara göre değişim gösterebilen bir yapıdadır. O nedenle de sabit bir parasal büyüme kuralı bile umulan etkiyi göstermez, çünkü o takdirde dolanım hızı değişerek nominal GSMH’nın istikrarını bozabilir. Yeni Klasik İktisatçıların bu eleştirisinin temelini Robert Lucas’ın ABD üzerine yaptığı bir çalışma oluşturduğu için bu yaklaşıma “Lucas Eleştirisi” adı verilmektedir.

Yukarıda, işin özünü gösterebilmek açısından yapılan kabullere dikkat edilmelidir. Gerçekte V ve Q ülkeden ülkeye, geleneklere, gelişmişlik düzeyine göre farklı yapı içindedir. Üstelik, para miktar teorisi, burada değişim denklemi çerçevesinde sunulduğundan çok daha ileri götürülmüş, defalarca yeniden ifade edilmiş ve pek çok monetarist tartışmanın temeli haline getirilmiştir. Bu sayılan eksikliklere karşın yukarıdaki şekliyle değişim denklemi, piyasaya arz edilecek para miktarının fiyatlar düzeyi üzerinde ne gibi etkiler yaratacağını ortaya koymak açısından basit ve yararlı bir analiz yöntemi olduğu için tercih edilmiştir.

Para politikasını etkin bir şekilde yürütmenin üç temel koşulu bulunmaktadır. İlk koşul para otoritesinin siyasal iktidarların etkisinin dışında tutulması gereğidir. Piyasaya sürülecek paranın miktarı, ekonomik koşullara bağlı olmayı gerektirdiğinden, bu kararın siyasal bir içerik taşımaması ve tümüyle teknik bir baza dayanması gerekir. Bunu yukarıda para miktar teorisini değişim denklemiyle en basit çerçeve de açıklarken göstermeye çalıştık. “Bağımsız bir para otoritesi yaratmanın temel amacı, siyasal iktidarların, para politikasını, günlük kararlar çerçevesinde bir futbol topu ile oynar gibi oynamalarından kurtarmaktır” (Friedman, 1962, s. 224). Para otoritesi için böyle bir bağımsızlık sağlanamazsa, siyasal otoritenin, para basarak finansman yolunu seçmesi son derecede kolaydır. Para otoritesinin varlık koşulunu siyasal otoriteden bağımsızlık olarak tanımladığımız zaman, bu otoritenin Hazine olamayacağına da karar vermiş oluruz. Çünkü Hazine, daha önce çeşitli nedenlerle değinildiği gibi devletin tüzel kişiliğini temsil etmesi açısından siyasal otorite ile iç içedir. Bu durumdaki bir kurum, para politikasını, siyasal otoriteden bağımsız olarak yürütemez. O halde para otoritesi siyasal karışımlardan bağımsız Merkez Bankası olmalı ve para politikası belirli kurallara bağlanmalıdır.

İkinci koşul birinciye bağlı olarak Hazine’nin ve kamu kesimini oluşturan diğer kurumların, Merkez Bankası’ndan kolayca kredi kullanmalarını sağlayabilecek bir ortamın önlenmesidir. Merkez Bankası’nca kamu kesimi ve özellikle Hazine’ye verilecek kredi ne kadar artarsa, karşılıksız para basımı da o kadar artmış olur. Çünkü daha önce de değinildiği üzere Hazine’ye açılan krediler geri dönüşü en zor olanlarıdır. O halde sağlıklı bir para politikası yürütebilmek için Hazine’nin, Merkez Bankası’na başvurusu kaldırılmalı ya da ciddi şekilde sınırlandırılarak kısa sürede geri dönen bir avans haline getirilmelidir.

Üçüncü koşul para politikasını oluşturup uygulayacak olan Merkez Bankası’nın karşısında kamu para akımını yöneten tek bir kurumun bulunmasıdır. Eğer bir ekonomide kamu para akımını yöneten birden fazla kurum mevcutsa, birbiriyle çelişkili, tutarsız bir para akımı yönetimiyle karşılaşmak kaçınılmazdır. Bu durumda para otoritesi konumundaki Merkez Bankası’nın, karşısındaki kurumlar arasındaki koordinasyonu sağlaması ve bunların taleplerini para politikası ile uyumlu hale getirmesi beklenemez. Çünkü bağımsız bir Merkez Bankası siyasal otoriteden yoksundur. O halde para politikasının sağlam bir şekilde uygulanabilmesi için para otoritesinin karşısında kamu para akımını yöneten tek ve merkezi hazineden başka bir seçenek yoktur. Para akımını yöneten birden fazla kurumun varlığı ve bunların Merkez Bankası ile koordinasyon içinde olmamaları, yapılan açıklamaların da çelişkili ve tutarsız olması sonucunu doğurur. Oysa, ancak para konusunda yapılacak çelişkisiz ve tutarlı açıklamalar yoluyla mali kesimin beklenti ve davranışlarının etkilenmesi mümkün olabilir. Bu tür tutarlı ve beklenti etkileyici açıklamalara “açık sözlülük politikası” (moral suasion ya da open mouth policy) adı verilmekte ve para politikasının tamamlayıcı bir unsuru olarak kabul edilmektedir (Siegel, 1982, s. 205).

Bu koşulların mevcut olduğu Almanya ve ABD gibi ülkelerde para politikası etkin bir şekilde uygulanmakta ve enflasyona karşı son derecede başarılı sonuçlar alınmaktadır. Bu ülkelerde para politikası uygulaması genelde arz yönlü sınırlandırmalara ve özellikle M₁, M₂, ve M₃ gibi para arzı kavramlarına dayanmakla birlikte para talebinin de denetim altında tutulması yönünde uygulamalarla karşılaşılmaktadır. ABD Merkez Bankası, genelde, uygulamasını para arzının sınırlandırılması ve bu amaçla M₂ ve M₃ üzerine büyüme limitleri konulması şeklinde yürütmektedir.

Türkiye’de Para Akımı Yönetimi

Türkiye’de, gelir ve giderlerin zaman ve yer itibariyle uyumlandırılması, Tek Hazine Hesabı adı verilen bir yöntem çerçevesinde yürütülmektedir. Bu yöntemde, çeşitli il veya bölgelerde toplanan kamu gelirlerinin, öncelikle o il veya bölgelerin giderlerinin karşılanmasında kullanılması, artan miktarların diğer il veya bölgelerin ihtiyaçları için transfer edilmesi söz konusudur.

Hazine’nin, Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası nezdinde bir “Tek Hazine Hesabı”, taşra ödemelerini yapmaktan sorumlu birimler olan Defterdarlıkların bulundukları illerdeki TC Ziraat Bankası şubelerinde birer “Defterdarlık Tek Hazine Hesabı” bulunmaktadır. TC Merkez Bankası’nın her ilde bir şubesi olmadığı için, Hazine’nin taşra ödemeleri, Merkez Bankası’nın şubesinin bulunduğu yerlerde Merkez Bankası şubesi veya onun adına, bankanın muhabiri durumunda olan TC Ziraat Bankası şubeleri aracılığıyla, Merkez Bankası şubesi bulunmayan yerlerde ise TC Ziraat Bankası şubelerince yürütülmektedir. Defterdarlıklar, il merkezinde tahsil ettikleri gelirleri bu hesaba yatırmakta, ödemelerini de kendi kasa mevcutlarının yanı sıra bu hesap üzerine çek kesmek suretiyle bankadan yapmaktadırlar.

Aynı şekilde Defterdarlıkların ilçe teşkilatı konumundaki Malmüdürlüklerinin de bulundukları ilçelerde kurulu TC Ziraat Bankası şubesinde birer hesapları vardır. Malmüdürlükleri, her gün yaptıkları tahsilatı bu hesaba yatırmakta ve ödemelerinin bir bölümünü kendi kasalarından gerçekleştirmekle birlikte büyük bir bölümünü de bu hesaba çek kesmek suretiyle yapmaktadırlar.

TC Ziraat Bankası’nın il veya ilçe şubesi, kesilen çeklerle ilgili ödemeleri yaparken bu hesapta ilgili Malmüdürlüğü veya Defterdarlığın yeteri kadar parası olup olmadığına bakmamakta ve otomatik olarak ödemeyi gerçekleştirmektedir.

Hazine nakit yönetimi 1972 yılından 2007 yılına kadar Tek Hazine Hesabı adı verilen bir yöntemle yürütülüyordu. Bu yöntemde kamu kurumlarının tüm tahsilatı ve Hazine’nin ödemeleri bu hesaptan yapılıyordu. Bu yöntemin özünde gelirler ile giderlerin karşılıklı olarak denkleştirilmesi esası yer alıyordu. Gün sonunda kamu kurumlarının hesaplarındaki fazlalar Tek Hazine Hesabına aktarılıyor, açıklar ise yine bu hesaptan karşılanıyordu. Eğer Tek Hazine Hesabı açık veriyorsa bu açığı kapatmak üzere bono ihraç edilerek ya da repo işlemi yapılarak açık finanse ediliyor, hesap fazla vermişse ters repo ya da mevduat ihalesi yapılmak suretiyle fazlalık nemalandırılıyordu.

2007 yılında Hazine Müsteşarlığı, Maliye Bakanlığı ve Merkez Bankası arasında bir protokol yapılarak Tek Hazine Hesabı yöntemi yerine Tek Hazine Cari Hesabı yöntemine geçildi. 2010 yılı sonundan başlayarak Kamu Elektronik Ödeme Sistemine (KEÖS) geçildi ve taşrada ve merkezdeki bütün muhasebe birimlerinin bütün ödeme ve tahsilat işlemleri tek bir yerde toplanarak elektronik ortamda gerçekleştirilmeye başlandı.

Hazine’nin kasalarına ya da banka hesaplarına giren ve çıkan paraların veya bir başka deyişle parasal gelir ve giderlerinin ayrıca ele alınması farklı bazı kavramların kamu maliyesi açısından tartışılabilmesi için önemlidir. Bütçe geliri denildiği zaman yapılan tahsilatın parasal yönüyle doğrudan bir ilişki olması zorunlu değildir. Örneğin herhangi bir vergi alacağından aynı kişiye olan herhangi bir devlet borcunun düşülerek (mahsup edilerek) tahsil edilmesi sonucunda o kişiden tahsili gereken paranın tamamı tahsil edilmiş ve o kişiye ödenmesi gereken paranın tamamı ödenmiş gibi kayıt yapılır.

Sayısal bir örnek vermek gerekirse bu kişinin devlete 1 milyar TL vergi borcu olduğunu, aynı zamanda da yaptığı bir müteahhitlik hizmetinden ötürü devletten 400 milyon TL alacağı olduğunu varsayalım. Bu iki işlemi pratik olarak birleştirdiğimizde bu kişiden 600 milyon TL tahsil ederek işlemi tamamlamamız mümkündür. Bu durumda bütçe açısından yapılacak kayıtlarda 1 milyar TL gelir tahsil edilmiş ve 400 milyon TL gider yapılmış olacaktır. Oysa Hazine nakit dengesi açısından konuya baktığımızda kayıtlar ne olursa olsun Hazine kasalarına 600 milyon TL para girmiştir. Aynı şekilde Devlet Memurlarına maaşları ödenirken bütçe gelir ve giderleri ile Hazine nakit işlemleri birbirinden farklıdır. Örneğin bir devlet memuruna ocak ayında 30 milyon TL maaş hesaplanıp bundan 12 milyon TL çeşitli kesintiler yapılarak (vergi, emekli primi vb.) kendisine 18 milyon TL ödeme yapıldığını varsayalım. Burada bütçe açısından 30 milyon TL gider yapılmış, 12 milyon TL de tahsilat yapılmıştır. Hazine nakit dengesi açısından yapılan işlem, Hazine kasalarından çıkan 18 milyon TL’dir. Bu örnekler aslında bütçe ve nakit dengelerini, sayısal olarak değiştirmeyen ayan işlemlerdir.

Buna karşılık müteahhitlere yapılan avans ödemeleri ya da alacaklısına ödenemeyen ve bu nedenle bütçe emanetlerine alınan paralarla ilgili örneklerde bütçe dengesi ile nakit dengesi arasında sayısal farklılık da ortaya çıkar. Örneğin herhangi bir müteahhide 100 milyon TL avans verildiğinde bütçe açısından gider yapılmamıştır. Çünkü bütçe açısından gider yapılması için işin kesinleştirilip avansın kesin gider şekline dönüştürülmesi zorunludur. Oysa Hazine nakit dengesi bu işlem sonucunda 100 milyon TL etkilenmiştir. Çünkü Hazine kasalarından 100 milyon TL çıkmıştır. Bir başka örnek olarak herhangi bir kişinin yaptığı bir hizmet veya sattığı bir mal karşılığı devletten 50 milyon TL alacaklı olduğunu, bu işlemin tahakkukunun yapılarak bütçe gideri haline getirildiğini, fakat nakit yetersizliği nedeniyle kişiye ödeme yapılamadığı için 50 milyon TL’nin bütçe emanetine alındığını varsayalım. Bu durumda bütçe gideri yapılmış, bütçe açığı artmış olmakla birlikte henüz Hazine’den ilgili kişiye herhangi bir ödeme yapılmadığı için nakit açığı hiçbir şekilde etkilenmemiştir. Son iki örnekten de anlaşılacağı üzere bütçe ve nakit dengeleri birbirinden farklıdır.

Türkiye’de Para Politikası

1989 yılı başında Hazine, Merkez Bankası’ndan kullanabileceği kısa vadeli avansın tamamını kullanmış ve ayrıca önemli bir miktarda borç ödemesini yaptırdığı bankaya bu tutarı ödememişti. 1989 yılında Hazine ve Merkez Bankası arasında bir protokol yapıldı. Bu protokol gereği olarak Hazine söz konusu tutarı bankaya kısa zamanda ödediği gibi kısa vadeli avans kullanımını da sınırlandırdı. Bu protokolün yarattığı yeni ortam Merkez Bankası’nın bir para programı uygulamasına girişmesinin temellerini oluşturmaya başladı.

Böylece TC Merkez Bankası 1990 yılından itibaren para politikasını, daha önceki yıllarda uygulanan ve bir bütünlük göstermeyen bir yapıdan çıkararak belirli tanım ve hedefleri olan bir para programı çerçevesinde uygulamaya girişmiştir. Her ülkenin kendine özgü koşulları olduğu gerçeğinden hareketle Türkiye’nin koşullarına uygun bir hedefler topluluğu oluşturan Merkez Bankası, para programını, M₁ ve M₂ gibi para arzı büyüklüklerine sınırlar koymak yerine başka bazı büyüklükleri hedeflemek suretiyle yürütmüştür.

Bu yaklaşım, özellikle gelişmiş ülkelerin uygulamalarından farklı olarak, Hazine ve diğer bazı kamu kesimi kurumlarının, TC Merkez Bankası’ndan yaygın şekilde kredi kullandıkları bir ortamda, uygun bir yaklaşımdır. Bu yaklaşım çerçevesinde konulan para programı hedefleri şunlardır:

Bilanço toplamının belirli bir ölçüden ötede büyümesinin önlenmesi,

Toplam iç yükümlülüklerin büyümesinin sınırlandırılması,

Merkez Bankası net iç varlıklarının büyümesinin sınırlandırılması,

Merkez Bankası Parası’nın büyümesinin sınırlandırılması.

Bu sayılan hedeflerin çoğu aslında para politikasının arz yönlü olarak uygulanmasının Türkiye’ye adapte edilmiş şeklinden başka bir şey değildir. Bunu açıklayabilmek için Merkez Bankası’nın toplam iç yükümlülüklerinin oluşum şeklini göstermek gerekmektedir.

TC Merkez Bankası Toplam İç Yükümlülüklerinin Oluşumu:
Emisyon + Bankaların Zorunlu Karşılıkları + Bankaların TCMB’ndaki Serbest Mevduatı + Bankaların TCMB’ndaki Kullanılabilir Kredi İmkanları + Fon Hesapları + Banka Dışı Kesimin TCMB’ndaki Mevduatı = REZERV PARA + TCMB’nın Açık Piyasa işlemlerinden Doğan Borçları = PARASAL TABAN Kamu Kesiminin TCMB’ndaki Serbest Mevduatı + Kamu Kesiminin TCMB’ndaki Kullanılabilir Kredi İmkanı = MERKEZ BANKASI PARASI + Döviz Olarak İzlenen Mevduat = MERKEZ BANKASININ TL YÜKÜMLÜLÜKLERİ + Bankaların Döviz Mevduatı = TOPLAM İÇ YÜKÜMLÜLÜKLER

Yukarıdaki şema, hedeflerin hangi kalemlerden oluştuğunu açık bir şekilde ortaya koymaktadır. İşin özünü, piyasaya sürülecek paranın sınırlanması ve TC Merkez Bankası’nın, kamu kesiminin ve özellikle kısa vadeli avans kullanımını sınırlamak suretiyle Hazine’nin, finansman kaynağı olmaktan çıkarılması veya daha açık bir ifadeyle para basarak kamu kesimini finanse etmek amacından uzaklaştırılması oluşturmaktadır.

TC Merkez Bankası’nın para programı açısından önemli bir yer tutan toplam iç yükümlülükleri arasında Merkez Bankası Parası’nın özel bir yeri vardır. Merkez Bankası Parası kavramıyla tanımlanmak istenen, TC Merkez Bankası’nın Türkiye’de yerleşik gerçek ve tüzel kişilere olan borcundan ibarettir.

1990 yılındaki para programı uygulaması bilanço büyüklüğü hedefi dışında başarıyla sonuçlanmış, 1991’de Körfez Savaşına da bağlı bulunan özel koşullar nedeniyle para programı ilan edilememiş, 1992 yılı para programı uygulaması başarısızlıkla sonuçlanmıştır.

Daha önce de belirtildiği gibi 1990 yılı, Hazine ile TC Merkez Bankası’nın tam bir işbirliği içinde çalıştıkları bir yıldır. Hazine, Banka’dan avans kullanımını 1989 yılından itibaren düşürmüş, 1990 yılında da aynı politikayı sürdürmüştür. Aslında TC Merkez Bankası’nın 1990 yılında tutarlı bir para programı uygulayabilmesinin arkasında Hazine’nin Banka kaynakları yerine piyasadan borçlanmaya yönelmesi yatmaktadır. Aynı dönemde Hazine’nin vergi ve benzeri gelirlerini arttırma yolunda bir politika izlenemediği için para programının ya da Hazine’nin TC Merkez Bankası’ndan uzak durmasının sürdürülebilir bir politika haline gelmesi mümkün olamamış ve program 1992 yılında başarısızlığa uğramasının ötesinde 1993 yılından itibaren ilan dahi edilememiştir. Bir başka ifadeyle, Hazine, piyasadan borçlanmakta tıkandığı ve vergi ağırlıklı maliye politikaları uygulanıp TC Merkez Bankası kaynaklarından uzaklaştırılması mümkün olamadığı için para programındaki işbirliğini ve dolayısıyla para programını bozmuştur. Aslında uygulanan para programının yükünü önemli oranda Hazine’nin taşıdığı, programın, Hazine’nin işbirliği gösterdiği dönemde başarılı olup, işbirliği göstermediği dönemde başarısız olmasından açıkça belli olmaktadır.

1997 yılında Hazine ile Merkez Bankası arasında yeniden bir protokol imzalanmıştır. Bu protokolün özü 1989 yılı protokolünden çok farklı değildir. Esas olarak bu protokolde Hazine, kısa vadeli avans kullanmamayı taahhüt ediyor ve iki kurum arasında enflasyonla mücadelenin ortak hedefleri oluşturuluyordu. Buna ek olarak Hazine, para programını desteklemek amacıyla bütçenin oluşturulmasında kısa ve uzun vadeli iç borçlanmanın tümünü kapsayacak bir sınırlandırmayı gündeme getirerek “finanse edilebilir açık” kavramını yaşama geçirmeyi ve dış proje kredilerinin de aynı şekilde sınırlandırılması yoluyla Hazine garantilerinin kapsamını açıkça belirlemeyi hedefliyordu. TC Merkez Bankası 1998 yılı başından itibaren bu çerçevede üçer aylık dönemleri kapsayan para programı açıklamaya başlamıştır. Programın temel hedefi “rezerv para” artışının sınırlandırılması ve bu yolla “enflasyon hedeflemesi” yapılmasıydı. Bütçe kanununda öngörülen değişiklikler 1998 bütçe kanunuyla gerçekleştirilmiş ve Merkez Bankası para programını yukarıda çizilen çerçeve içinde uygulamaya koymuştur.

Merkez Bankası, 2000 yılında uygulamaya konulan enflasyonla mücadele politikası çerçevesinde bu kez değişik bir para politikası izlemeye başlamıştır. Bu uygulamada asıl olarak ekonomiye giren döviz karşılığında Türk Lirası basılmasına dayanan bir anlamda pasif bir para politikası söz konusudur. Merkez Bankası net iç varlıkları üzerine konulan limitle, yani daha çok kamu kesimine açılacak olan kredilerin sınırlanmasıyla, denetlenen bu uygulama, başarıya ulaşmıştır. Hazine’nin Merkez Bankası’ndan kredi (avans) kullanabilmesi imkânı, 2002 yılında çıkarılan Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Kanunu ile kaldırıldığı için para politikasının başarı şansı artmıştır.

Günümüzde Merkez Bankası enflasyonla mücadeleyi “enflasyon hedeflemesi” politikası çerçevesinde yürütmektedir. Bu çerçevede yılbaşında hükümetle birlikte bir enflasyon hedefi belirlenmekte ve Merkez Bankası para politikası araçlarını (Açık piyasa işlemleri, zorunlu karşılıklar ve faiz politikası) bu hedefi tutturabilmek için seferber etmektedir. Merkez Bankası son yıllarda sürekli olarak yüzde 5’lik bir enflasyon hedefi belirlemesine karşılık bu hedefi tutturamamakta ve dolayısıyla bu politika kamuoyu nezdinde itibar kaybına uğramaktadır.

Değerlendirme

Türkiye’de para akımı yönetimi konusunda üzerinde ilk durulacak husus bu yönetimin temel taşını oluşturan Tek Hazine Hesabı yönteminin yeterli etkinlikte işlememesi sonucunda gelinen KEÖS uygulaması oldukça etkin bir uygulamaya geçilmesini sağlamış görünüyor. Bütçe gelir-gider dengesinin geçmişe göre daha iyi bir düzeye gelmiş olmasının da yöntemin başarıyla uygulanmasında etkisi olduğu kuşkusuzudur. Buna karşılık ileriki yıllarda özelleştirme gelirleri gibi bir defaya mahsus gelirlerin azalması ve ithalattan alınan gelirlerde düşüş olması halinde yöntemin aynı başarıyla işleyip işlemeyeceğini zaman gösterecektir.

Para akımı yönetiminin etkin bir şekilde sürdürülebilmesi ve enflasyonist baskı yaratmaması için en önemli noktalardan birisi kamu finansmanında disiplin sağlanması noktasında yatmaktadır. Bu disiplinin de en önemli parçası bütçelerin gerçekçi yapılması sorunudur. Gerçekçi olmayan bütçeler taahhüt edilen giderlerin yapılamamasına veya geç ödenmesine neden olmaktadır. Bunun sonucunda devlete iş yapanlar paralarını zamanında ve tam olarak alamamakta ve devlete olan güven sarsılmaktadır. Söz konusu güvenin sarsılması, devlete ileride iş yapacak olanların, bu marjları fiyatlarına eklemelerine ve işi pahalılandırmalarına yol açmakta, böylece devlet, aynı işi özel kesim kuruluşlarına göre daha pahalı yaptırma durumuna düşmektedir.

Dünya uygulamaları açısından geçmişte fon uygulamaları (earmarking) konusunda oluşmuş bulunan genel olumsuz görüş, son yıllarda bazı değişikliklere uğramış ve iktisatçılar arasında geçmişteki olumsuz fikir birliğinden uzaklaşılmıştır.

James Buchanan’ın da dahil olduğu bazı iktisatçılar, fonları, öncelikli bazı programların daha kolay uygulanmasına yol açtığı ve fayda-maliyet analizlerinin bunlarda klasik bütçe programlarından daha kolay yapılmasının mümkün olduğu gibi gerekçelerle savunmaktadırlar (McCleary, 1991, s. 100-101). Bununla birlikte Türkiye uygulamasını değerlendiren Dünya Bankası uzmanları, bu yararların Türkiye’de sağlanamadığını ve fon uygulamalarının koordinasyon ve denetim eksiklikleri de göz önünde tutulduğunda, kaynakların tahsisi konusunda olumsuz sonuçlar yaratma potansiyeli taşıdığını ileri sürmektedirler (McCleary, 1991, s. 97). Bu çerçevede 2000 yılında uygulamaya konulan enflasyonla mücadele programının bütçe dışı fonları tasfiyeyi hedef edinmesi son derecede yerinde olmuştur.

Yukarıda sürdürülebilir bir para politikasının üç temel koşuluna değinmiştik;

Para otoritesinin (Merkez Bankası) bağımsızlığı,

Hazine’nin ve kamu kesimini oluşturan diğer kuruluşların Merkez Bankası kaynaklarına başvurmasının kaldırılması ya da ciddi bir şekilde sınırlandırılması,

Para akımlarını yöneten tek ve merkezi bir Hazine’nin varlığı.

Türkiye’de geçmişte bir türlü sağlanamayan bu koşullar, 1997 yılının ortalarından başlayarak yavaş yavaş oluşmaya başlamıştır. Geçmişte para otoritesinin gerçekte hangi kurumda olduğu bile tartışmalıydı. Böyle bir ortamda bir para programı ilan edip, bunu orta-uzun dönemli olarak uygulamak mümkün olamamaktadır. Siyasal iktidarların, Merkez Bankası’na para programı sipariş edip gerekli diğer önlemleri almamaları, sonuçta para programını da başarısızlığa mahkum etmektedir. Bu nedenledir ki Milton Friedman, Henri Poincare’nin bir sözüne atfen “Para Merkez Bankacılara bırakılamayacak kadar önemli bir konudur” demektedir (Friedman, 1962, s. 219). Friedman’ın, Poincare’nin sözünü bu şekilde kullanmaktan amacı, para politikasının kurallara bağlanmasının, bağımsız bir Merkez Bankası’ndan çok daha önemli bir husus olduğunu vurgulamaktır.

Son yıllarda Türkiye’de, özellikle Merkez Bankası yasasında yapılan değişikliklerle bankaya sağlanan bağımsızlık sonucu, bu yolda önemli adımlar atılmış ve yalnızca fiyat istikrarına odaklanmış bir para politikası izlemek mümkün hale gelmiş bulunmaktadır.

BORÇ YÖNETİMİ

Kamu Kesimi Borçlanma Gereksinimi

Kamu kesiminin borçlanma gereği, kamu giderlerinin kamu gelirlerinden fazla olması nedeniyle ortaya çıkan açıktan dolayı meydana gelir.

Kamu kesimi finansman açığının standart tanımı, toplam kamu gelirleriyle, kamu giderleri içinde borçlardaki değişmeler dışında ortaya çıkan fark olarak verilebilir. Bunu şöylece formüle edebiliriz:

Kamu Kesimi Finansman Açığı = Kamu Gelirleri - Kamu Giderleri

Kamu kesimi finansman açığı sonuçta başka kesimlerin finansman fazlalarıyla dengelenmek zorundadır. Bu nedenle şöyle bir denklem yazılabilir:

Kamu Kesimi Finansman Açığının Dengelenmesi = Özel Kesim Finansman Fazlasından Borçlanma + Yurtdışı Finansman Fazlasından Borçlanma

Kamu kesimi finansman açığı büyüdükçe kamu kesiminin bu açığı finanse etme yolu olan borçlanma gereğinin de artması kaçınılmaz hale gelir.

Denklemin sağ tarafının ilk parçası, yani “Özel kesim finansman fazlasından borçlanma”, bizi kamu kesimi iç borçlanmasına; ikinci parçası, yani “Yurtdışı finansman fazlasından borçlanma” bizi dış borçlanmaya götürür.

Kamu borçlanması, vergi gibi zorunlu ve karşılıksız kamu gelirlerinden farklı olarak belirli bir bedelin ödenmesi karşılığı yapılır. Borç verenin belirli bir süre, elindeki fonları kullanmaktan vazgeçip bunu borçlananın kullanımına sunması karşılığı aldığı bedele faiz adı verilmektedir.

Kamu kesiminin borçlanma gereğini ölçmek amacıyla 1980’lerde geliştirilen ve PSBR (public sector borrowing requirement) adı verilen bir yöntem son yıllarda yaygın biçimde kullanılmaya başlanmıştır. Kamu kesimi ve bu kesimi oluşturan parçalar ülkeden ülkeye ve uygulanan siyasal modele göre önemli farklılıklar gösterdiği için genel bir hesaplama yöntemi vermek zor olmakla birlikte, PSBR’ın, kamu kesimi toplam açığının GSMH’ya oranı olduğunu belirtmek yanlış olmayacaktır. Türkiye’de kamu kesimi borçlanma gereğinin (KKBG) ölçülmesinde aşağıda gösterilen kamu kesimi finansman açıkları hesaba dahil edilmektedir:

Konsolide Bütçe Açığı + KİT’lerin Finansman Açıkları + Bütçe Dışı Fonların Finansman Açıkları + Mahalli İdarelerin Finansman Açıkları + Sosyal Güvenlik Kurumlarının Finansman Açıkları + Döner Sermayeli Kuruluşların Finansman Açıkları = Toplam Kamu Kesimi Açığı / GSMH = Kamu Kesimi Borçlanma Gereksinimi (KKBG, PSBR)

Kamu Kesimi Borçlanma Gereği Türkiye’de yıldan yıla değişiklikler göstermekle birlikte, geçmiş 10 yıla bakıldığında, orta-uzun dönem ortalamasının %10 dolayında olduğunu söylemek mümkündür.

Hazine’nin İç Borçlanması

İÇ BORÇLANMANIN ARAÇLARI VE MALİYETİ

İç Borçlanmanın Araçları

Hazine’nin iç borçlanmasını kamu finansman açığının yurtiçi kaynaklardan karşılanması biçiminde tanımlamak mümkündür.

İç borçlanmanın vadeleri açısından değişik sınıflandırmalar söz konusu olmakla birlikte, 1 yıl ve daha kısa vadeli borçlanma şekline kısa vadeli borçlanma, 1 yıldan daha uzun vadeli borçlanmaya ise orta-uzun vadeli borçlanma adı verilmektedir. Devlet Tahvili, Hazine’nin bir yıl ve daha uzun vadeli borçlanma senetlerine verilen addır. Türkçe finans sözlüğünde devlet tahvili, Anglo-Saxon finans sözlüğündeki bono karşılığı olarak kullanılmaktadır. Hazine Bonosu, Hazine’nin bir yıldan kısa vadeli borçlanma senetlerine verilen addır. Anglo-Saxon finans sözlüğünde bu senetlerin adı Treasury Bill (kısaca T-Bill)’dir. Bu senetlerin vadesi 12 aydan kısa olmak üzere 1, 3, 6, 9 ay gibi ya da 182 gün, 275 gün gibi süre tanımları taşımaktadır.

İç Borçlanmada Faiz Yöntemleri

(i) Normal Faiz

Hazine 100 TL değerindeki bir tahvili 1 yıl vade ve yıllık yüzde 10 faizle sattığı zaman yıl sonunda bu kâğıdın sahibine 100 TL anapara ve 10 TL de faiz ödeyecek demektir. Burada yıllık basit faiz yüzde 10’dur. Eğer Hazine 100 TL değerindeki bonoyu 6 ay vade ile satsa ve 6 aylık faiz %5 olsa idi bu kâğıdın sahibi 6 ay sonunda 100 TL anapara ve 5 TL de faiz alacaktı. Burada basit faiz (dönem faizi) yüzde 5 olmakla birlikte bileşik faiz (yani yıla dönüştürülmüş faiz) yüzde 10’dan yüksek olacaktı. Bu hesap şöyle yapılır:

100 x 0,05 = 5

Anapara + Dönem Faizi = 100 + 5 = 105 = Yeni Anapara

Yeni Anapara + Dönem Faizi = 105 x 0,05 = 5,5

İlk dönem faizi + İkinci dönem faizi = Bileşik faiz = 5 + 5,5 = 10,5

Demek ki bileşik faiz %10 değil %10,5 olmaktadır.

Burada örnek olarak 6 aylık dönemler verilmiştir. Bunlar farklı süreler olabilir. Önemli olan yıllık bileşik faizi hesaplarken dönemler itibariyle faizleri anaparaya ekleyerek yıllık toplamı bulmaktır.

(ii) Iskontolu Kâğıtla Borçlanmada Faiz

Yazılı değeri 100 TL olan bir yıl vadeli bir tahvil düşünelim. Hazine bu tahvili ıskontolu ihale yoluyla satmaktadır. Hazine, eğer bu kâğıdı normal faizli olarak satmak isteseydi şu soruyu soracaktı: “Bu kâğıt karşılığında 100 TL borç vermek için ne kadar faiz istersiniz?” Oysa ıskontolu satışta şu soruyu soracaktır: “Bir yıllık vadenin sonunda 100 TL olarak tahsil edeceğiniz bu kâğıda şu anda kaç lira verirsiniz?” Bu durumda kâğıdın talipleri bu kâğıda bir ıskonto isteyecekler demektir. Diyelim ki alıcı bu kâğıdı 93 TL’ye almak istiyor. Bu durumda kâğıdın faizi;

100 - 93 = 7

7 / 93 = 7,5

yani yüzde 7,5 olarak hesaplanmış olacaktır.

(iii) Kuponlu Kâğıtla Borçlanmanın Faizi

Belirli dönemlerde faiz ödemeleri olarak çıkarılan tahviller, üzerlerinde kupon taşıdıkları için kuponlu tahvil olarak anılırlar. Örneğin altı ayda bir faiz ödemeli 1 yıllık bir tahvilin üzerinde koparılıp tahsil için verilmek üzere 2 adet faiz kuponu bulunur. Bunlardan ilki 6. ayda, ikincisi ise vade sonunda anapara ile birlikte tahsil olunur.

Bunun esas itibariyle normal faizden bir farkı yoktur.

İÇ BORÇLANMANIN YÖNTEMLERİ

İhale Yöntemiyle Borçlanma

Hazine iç borçlanması doğrudan doğruya kurumlara yönelebileceği gibi piyasaya da yönelebilir. Bu borçlanma, belirli aralıklarla, kamu kesiminin açıkladığı koşullar altında olabileceği gibi, sürekli ihaleler yapılmak suretiyle de yürütülebilir.

İhale yöntemi, genel olarak dört şekilde uygulanabilir; yükselen fiyat yöntemi ya da en çok arttırana ihale (İngiliz Yöntemi); azalan fiyat yöntemi ya da en düşük fiyatı verene ihale (Hollanda Yöntemi); çoklu fiyat yöntemi (ya da çeşitli fiyatlardan ihale) ve ortalama fiyattan ihale.

İhale yönteminde sıkça kullanılan bir yöntem de “ilk alıcılı ihale yöntemidir” (primary dealership). Bu yöntemde Hazine kâğıtlarını ilk ihalede alacak olan alıcılar belirlenir. İhale bu alıcılar arasında yapılır. İlk alıcılar sonradan aldıkları kâğıtları ikinci alıcılara satabilirler. İlk alıcıların hangi kurumlar olacağının belirlenmesinde çeşitli yöntemler uygulanabilir.

Çoklu fiyat yöntemiyle Hazine kâğıtları ihalesi, üç ayrı şekilde uygulanabilir. Bunlar: Hazinenin borçlanma vadesi ve borçlanmak istediği miktarı ilan edip faizin oluşumunu ihaleye bırakması yöntemi; Hazinenin borçlanma vadesi ve ödemeyi planladığı azami faizi belirleyip borçlanacağı miktarı ihaleye bırakması yöntemi ve Hazinenin vadeyi belirleyip borçlanacağı miktar ve ödeyeceği faizi ihaleye bırakması yöntemidir.

Teorik açıdan bir dördüncü yöntem olarak Hazinenin vadeyi de ihaleye bırakmasından söz edilebilir. Fakat bu kadar belirsizliğin bir arada olması genellikle bir ihaleden söz edilmesini büyük ölçüde imkân dışına çıkarmaktadır. O nedenle burada Hazinenin borçlanma vadesi ve borçlanmak istediği miktarı ilan edip faizin oluşumunu ihaleye bırakması biçimindeki çoklu faiz yöntemiyle ihale üzerinde durulacaktır. Hazine hangi vade ile ve ne miktar borçlanma yapacağını belirleyip ihale açar. İhale sonuçlarına göre ihale için konulan azami miktara ulaşılıncaya kadar yapılan teklifler kabul edilir ve buna göre teklifi kabul edilenlere ne miktar faiz ödeneceği ortaya çıkar.

Çoklu Fiyattan İhale İçin Bir Örnek:

Teklif Veren Banka | Teklif Miktarı | Önerilen Faiz | Alacak Toplamı
A | 100 | 0,07 | 107
B | 100 | 0,08 | 108
C | 100 | 0,09 | 109
A+B+C | 300 |  | 324
D | 100 | 0,10 | Kazanamadı

Dört banka tarafından 100 milyar TL değerinde tahvil almak üzere teklif verildiğini ve her bankanın faiz teklifleri arasında 1’er puanlık fark olduğunu varsayalım.

Hazinenin, ilan ettiği ihale değeri limiti olan 300 milyar TL’lik tutara A, B ve C Bankalarının teklifleriyle ulaştığını, bu bankalara 100’er milyar TL tutarında bir yıl vadeli tahvil sattığını, borçlanma karşılığı her bir alacaklı bankaya karşı farklı bir bedel (faiz) ödemeyi taahhüt ettiğini, ihale ile sattığı tahviller yoluyla elde ettiği 300 milyar TL karşılığında vade sonunda toplam 324 milyar TL ödeme yükümlülüğü taşıdığını ve D Bankası’nın teklifinin ihale için konulan azami miktar limitine bu bankanın teklifinden önce ulaşılması ve bu bankanın faiz teklifinin diğerlerine göre yüksek olması nedeniyle, reddedildiğini göstermektedir. Eğer D Bankası, C Bankası ile aynı faiz teklifini vermiş olsaydı ilk iki bankadan sonra kalan 100 milyar TL’lik tahvil miktarının C ve D Bankaları arasında teklifleri çerçevesinde paylaştırılması gerekecekti.

Şekilde Hazine’nin bir yıl vadeli tahvil ihalesinde bankalarca satın alınmak üzere talep edilen miktarlar değer olarak (Örneğin 100 milyar TL tutarında tahvil gibi) yatay eksende, buna karşılık talep edilen faiz tutarları da dikey eksende gösterilmektedir.

Şekil 1: Çoklu Fiyattan İhale Yöntemi

Hazine, bu ihale sonucunda satmak istediği 300 milyar TL tutarındaki tahvili A, B ve C bankalarına en düşüğü yüzde 7, en yükseği yüzde 9 olmak üzere ortalama yüzde 8 yıllık faizle satmıştır. Buna göre vade sonunda Hazine bu bankalara anapara + faiz olmak üzere toplam 324 milyar TL ödeyecektir. D Bankası, bu ihalede, teklif ettiği yüksek faiz nedeniyle kâğıt alamamıştır. Eğer Hazine bu ihalede 300 milyar TL değil de 350 milyar TL alacak olsaydı o zaman D Bankası’nın 100 milyar TL’lik teklifini kabul edecek ve ona da yüzde 10 faizle 50 milyar TL tutarında kâğıt satacaktı.

Yapılan ihale sonucunda Hazine bir yıl vadeli tahvili değişik faizlerle satmış olmaktadır. Yukarıda verilen farazi ihale sonuçları aynı ihalede birden fazla fiyat oluşumuna yol açtığı için yöntemin genel adı çoklu fiyattan ihale diye anılmaktadır. Bu ihalelerin tek fiyattan yapılması, iki aşamalı yapılarak ortalama faize dönüştürülmesi de mümkündür.

İhale yöntemiyle borçlanmada uygulama örneklerine bakıldığında genel olarak borçlanma ihalelerinde belirsizlik ne kadar büyük olursa faizin o kadar yüksek olduğu görülmektedir. Bu nedenle yaygın olarak kullanılan ihale yöntemi, Hazinenin miktar ve vadeyi belirleyip yalnızca faizin belirlenmesini ihaleye bırakmak şeklindeki çoklu ya da ortalama fiyattan ihale yöntemidir.

Fransa, Almanya, Japonya ve İngiltere, Hazine kâğıtlarının ihale ile satılmasında çoklu fiyat yöntemini (miktar ve vadenin belirlenip, faizin ihaleye bırakılması şekli), Danimarka ve İsviçre ortalama fiyat yöntemini uygulamaktadırlar. İtalya 1991 yılından başlayarak ortalama fiyat yönteminden çoklu fiyat yöntemine geçmiştir. ABD uzun süre çoklu fiyat yöntemini uygulamış, son zamanlarda gerek ortalama gerekse çoklu fiyattan ihale yöntemini farklı vadeler için karma olarak uygulamaya başlamıştır.

İhale yöntemiyle borçlanmayı en yaygın ve sistematize şekilde yürüten Hazine’lerin başında ABD Hazinesi gelmekte ve Türkiye için de bir örnek oluşturmaktadır. O nedenle burada kısaca ABD Hazinesinin uyguladığı yönteme değinmekte yarar var.

ABD Hazinesi, tahvil (Treasury Bonds) ve bonolarını (Treasury Bills veya Kısaca T-Bills) düzenli ihalelerle sürekli olarak satışa sunmaktadır. Tahviller 1000 $’lık ve 1000 $’ın katları şeklindeki kupürler halinde, ya 2-10 yıl vadeli ve altı ayda bir faiz ödemeli olarak (bunlara “note” adı verilmektedir) ya da 10 yıl ve daha uzun vadeli ve altı ayda bir faiz ödemeli olarak (bunlara “bond” adı verilmektedir) satışa sunulmaktadır. Bonolar ise 10.000 $’lık veya 10.000 $’ın üstünde 5000 $’ın katları şeklindeki kupürler halinde ve kuponsuz olarak (faizi vade sonunda anaparaya dahil edilip ödenen kâğıtlar) 13, 26 veya 52 haftalık vadelerle satışa verilmektedir. Her ihaleden birkaç gün önce, Hazine, gelecek ihalenin tarihini, ihale tutarını (borçlanmak istediği miktarı) ve vadeyi ilan etmektedir. İlan bu şekilde yapılmakla birlikte, Hazinenin borçlanma programı önceden bellidir. ABD Hazinesi ihalelerini genellikle az sayıda “ilk alıcı” (primary dealer) adı verilen kurumlara yönelik olarak yapmaktadır. Hazine kâğıtlarını almak isteyenler, ihale günü saat 12.00’ye kadar, ödemeyi önerdikleri faizi ya da yapmayı planladıkları ıskontoyu ve almak istedikleri tutarı gösteren yazılı ve kapalı tekliflerini ABD Merkez Bankası şubelerine veya Hazinece yetkili kılınan kurumlara vermektedirler. ABD Merkez Bankası bu hizmet karşılığında Hazine’den her hangi bir ücret almamakta, brokerler ise belirli bir ücret almaktadırlar. Saat 12.00’ye kadar toplanan teklifler Merkez Bankası ve brokerlarca Hazine’ye iletilmekte ve Hazine teklifleri değerlendirerek sonuçları ilan ettirmektedir.

Bazı ülkelerde Hazine kâğıtları ihalesi aylık hatta yıllık olarak önceden açıklanmış bir program çerçevesinde uygulanmaktadır. Örneğin Macaristan Hazinesi borçlanma takvimini, her bir ihalede borçlanacağı miktarın alt ve üst sınırlarını, vadeyi ve borçlanma enstrümanının niteliğini açıklayarak yıllık olarak ilan etmektedir.

Hazinenin kâğıt ihaleleri ne kadar önceden açıklanırsa o kadar az risk unsuru taşır ve dolayısıyla da maliyet o kadar düşük olur.

İhalesiz Olarak Piyasadan Borçlanma

Bu yöntem, ihale yöntemindeki ihale dönemlerine ve ilan edilen vadelere bağlı olarak borçlanma yerine zaman zaman satışa çıkarılan tahvillerle çeşitli vadelerde borçlanmayı mümkün kılan bir yöntemdir. Hazine, belirli miktar ve vadelerle çıkaracağı tahvilleri satışa sunar. Bu yöntemde satışa çıkarılan tahviller sabit veya değişken faizli olabilmektedir. Eğer değişken faiz söz konusuysa satılan tahvillerin faizlerinin, ihale ile satılan tahvillerin faizlerine endekslenmesi en fazla başvurulan yoldur.

Bu yöntemle tahvil satılmasının en önemli yararı, ihale gibi zor ve sofistike bir işleme giremeyen tasarruf sahiplerine birinci elden tahvil ve bono satabilmek ve bir anlamda alacaklı çeşitliliği yaratarak riski yaygınlaştırmaktır.

Merkez Bankası’ndan Borçlanma

Hazinenin, Merkez Bankası’ndan borçlanması, bazı ülkelerin izin verdiği bir uygulama olmakla birlikte, bazı ülkelerde parasal disiplini bozacağı gerekçesiyle bu borçlanmaya izin verilmemektedir.

Hazinenin Merkez Bankası’ndan borçlanması iki şekilde olur; doğrudan borçlanma, dolaylı borçlanma. Doğrudan borçlanma, Hazinenin, Merkez Bankası’ndan doğrudan doğruya nakit borçlanmasıdır. Buna parasal avans ya da Hazine’ye avans adı verilmektedir. Dolaylı borçlanma ise Hazine’nin borçlanma amacıyla çıkardığı Hazine kâğıtlarının, Merkez Bankası tarafından açık piyasa işlemleriyle satın alınması suretiyle gerçekleşir.

İngiltere Merkez Bankası’nın (Bank of England) kuruluş amaçlarından birisi de Hazine’nin gereksinim duyduğu borçlanmanın sağlanabilmesiydi. Avans yoluyla borçlanma, devletin para basarak giderlerini karşılamasına olanak sağlar. Bu olanağa “hükümranlık hakkı” (seignorage) adı verilmektedir. Günümüzde Hazine’nin Merkez Bankası’ndan özellikle doğrudan borçlanması, hatta daha da ileri gidilerek dolaylı borçlanmasının sınırlandırılması yolundaki eğilimler giderek artmaktadır.

Hazine’nin Merkez Bankası kaynaklarına doğrudan başvurarak avans ya da hükümranlık hakkını kullanması, farklı uygulamalara sahne olmaktadır. Avusturya ve İsviçre’de Merkez Bankası’nın, Hazine’ye veya kamu kesiminin diğer kurumlarına kredi (avans) vermesi yasalarla yasaklanmıştır. Almanya, Fransa, İsveç, Norveç, Yunanistan, Kore gibi ülkelerde böyle bir avans açılabilmesi için yasa çıkarılması, ABD’de ise bu işlemin Açık Piyasa İşlemleri Komitesi’nce onaylanması gerekmektedir. İngiltere’de Merkez Bankası’nın verebileceği avansın azami sınırı Merkez Bankası Kanunu’nda yer almıştır. Japonya’da avans kullanımı için herhangi bir limit bulunmamaktadır. Arjantin, Kanada, İsrail, Venezuela’da kullanılabilecek avans limitinin oranı devlet gelirlerinin miktarına bağlanırken, İspanya ve Tayland’da bu oran kamu giderlerinin miktarına bağlanmıştır.

Merkez Bankası’nın dolaylı borçlanmaya aracılık etmesi ya da açık piyasa işlemleri sonucu Hazine kâğıtlarını alabilmesine ilişkin düzenlemeler de oldukça farklılık göstermektedir. İtalya, Norveç, Hollanda ve İsveç’te Merkez Bankası’nın açık piyasa işlemleriyle Hazine kâğıdı almasında limit yoktur. Söz konusu işlem için bir limit öngörmemekle birlikte yasal düzenleme zorunluluğu getiren (İsviçre ve Kore) veya Açık Piyasa İşlemleri Kurulu’nun onayının alınmasını şart koşan (ABD) ülkeler vardır. Almanya’da açık piyasa işlemlerine konu olabilecek Hazine kâğıtlarının miktarı yasa ile belirlenmiştir. Bu işlem için azami sınır koyan ülkelerden bir bölümü (Avusturya, Peru, Paraguay) bu sınırı devlet gelirlerinin bir oranı, Malta, Merkez Bankası yükümlülüklerinin, Jamaika ise devlet giderlerinin bir oranı olarak belirlemişlerdir.

Merkez Bankası’ndan dolaylı ya da dolaysız kredi kullanımını en katı şekilde Şili düzenlemiştir. Şili’de her iki amaçla da Merkez Bankası’na başvurmak mümkün değildir.

Türkiye’de, Hazine’nin Merkez Bankası’ndan doğrudan borçlanması 2002 yılında kaldırılmıştır. Merkez Bankası, ikinci elden, Hazine kâğıdı alış verişi yapabilmektedir.

Kamu Kesiminin Dış Borçlanması

KREDİ DEĞERLİLİĞİ

Kamu kesiminin dış borçlanmasını kamu kesiminin finansman açıklarını karşılamak üzere dış kaynaklardan borçlanma olarak tanımlamak mümkündür. Kamu kesimini oluşturan kurumların kendi finansman açıklarını karşılamak üzere dış borçlanmaya gitmesi mümkündür. Burada, konumuz gereği, yalnızca Hazine’nin dış borçlanmasını ele alacağız.

Hazine’nin uluslararası kuruluşlardan ve dış piyasalardan borçlanabilmesi büyük ölçüde ülkenin kredi değerliliği’ne bağlıdır. Bu nedenle dış borçlanmayı açıklamadan önce bir ülkenin kredi değerliliği ve nasıl ölçüldüğü konusuna açıklık getirmekte yarar var.

Her ülkenin, her şirketin, hatta borçlanmak isteyen her kişinin bir kredi değerliliği vardır. Kredi değerliliği bazen herhangi bir ölçme yapmadan genel değerlendirmeler çerçevesinde; bazen krediyi verecek olan kreditör tarafından, bazen da üçüncü bir kişi tarafından ölçülerek belirlenir. Kredi değerliliği genel olarak kredi açılacak devlet, şirket veya kişinin, alacağı bu borcu zamanında ve tam olarak geri ödeyip ödeyemeyeceğinin belirlenmesi amacıyla ölçülür.

Bir ülkenin kredi değerliliği, çeşitli yollarla ölçülebilir. O ülkeye ilişkin IMF Konsültasyon Raporlarında (IMF Article 4 Consultation Report ve bunun eki niteliğindeki Recent Economic Developments Raporu), Dünya Bankası’nın ülke raporlarında (Country Economic Memorandum) ve OECD’nin Yıllık Ülke İncelemesi raporlarında, ülke ekonomisinin genel durumu, zayıf noktaları, alınan ve alınması gerekli görülen önlemler ve ekonominin geleceğine ilişkin değerlendirmeler ayrıntılı olarak yer alır. Bu nedenle bu raporlar o ülkeye kredi verecek kreditörler açısından birer referans niteliği taşır. Bunların yanı sıra çeşitli kuruluşlar ve dergiler de ülkelerin kredi değerliliğini içeren araştırmalar yayınlarlar. Bunlar arasında en çok başvurulanlarından birisi Euromoney dergisinin yaptığı kredi değerlendirmesidir. İlan edilen kredi değerliliği yıldan yıla yükselme gösteriyorsa ülkenin borç alabilme yeteneği artıyor demektir.

Bu tür genel değerlendirmelerin yanı sıra bazı özellikli tahvil piyasalarına tahvil ihraç edebilmenin ön koşulu, bağımsız bazı kredi ölçümleme kuruluşlarından (rating agency) kredi değerlendirme notu (rating) almaktır.

Bu piyasalar arasında en önemlileri ABD’de kurulu Yankee Tahvil Piyasası ve Japonya’da kurulu Samurai Tahvil Piyasası’dır.

ABD Yankee Tahvil Piyasası’nda, tahvil ihraç etmek isteyen ülke ve kuruluşlar, Standard and Poor’s (S&P) ve Moody’s adlı iki ayrı kuruluştan kredi değerlendirmesi almak ve bu sonuçlarla piyasaya çıkmak zorundadırlar. Alınabilecek en yüksek kredi notu AAA (ya da Aaa), en düşük not ise D’dir. Bu notlara eşlik eden bazı sayı ya da işaretler (+, -; 1, 2, 3) ya da bazı açıklamalar (istikrarlı, istikrarsız, gözlem altında gibi) yer alabilmektedir. Yankee Tahvil Piyasası’na ihraç edilen tahvillerin yeterince talep bulabilmesi için bu iki kuruluştan alınan kredi notlarının, belirli bir düzeyin üstünde olması zorunludur. Bu düzey, Standard and Poor’s un notu açısından en az BBB ve Moody’s’in notu açısından en az Baa olarak kabul edilmekte ve bu eşiğe yatırım derecesi (investment grade) adı verilmektedir (El-Arian, 1992, s 40). Bunun altındaki derecelere de spekülatif derece denilmektedir. ABD’de kurumsal yatırımcıların spekülatif dereceli kâğıtları satın almaları güç olduğundan, bu piyasaya uygun fiyatla tahvil ihraç etmenin yolu yatırım derecesi almaktan geçmektedir. Alınan kredi değerlilik notu yükseldikçe, ihraç edilen tahvilin miktarı artabilmekte, vade uzayabilmekte ve maliyet (faiz, komisyon vb.) azalmaktadır. Bununla birlikte yatırım derecesinin altında kredi değerliliği taşıyan ülkelerin, ekonomilerinin genel gidişinin olumlu seyretmesi halinde, Yankee Tahvil Piyasası’nda tahvil satabilmeleri mümkündür.

Japon Samurai Tahvil Piyasası’nda da aşağı yukarı aynı kurallar geçerlidir. Söz konusu piyasaya tahvil ihraç edebilmek için Japonya’daki bağımsız kredi değerliliği ölçümleme kuruluşlarından birisinden kredi değerliliği ölçümü almak gerekmektedir. Bununla birlikte ABD Yankee Tahvil Piyasası için yukarıda değinilen iki kurumdan alınan kredi notlarını kullanarak Samurai Tahvil Piyasası’na tahvil ihraç etmek mümkündür.

Eurobond ve Eurodolar piyasalarına tahvil ihracı için bu şekilde bir kredibilite ölçümü yaptırmaya gerek bulunmamaktadır. Bununla birlikte bir ülkenin piyasalara tahvil ihraçları arttığı zaman o ülkenin, Yankee Tahvil Piyasası için potansiyel bir satıcı durumuna geldiği düşüncesiyle Standard & Poors ve Moody’s şirketleri kendiliklerinden kredi değerlemesi yapmak üzere harekete geçebilmektedirler.

DIŞ BORÇLANMANIN KAYNAKLARI, AMACI VE ŞEKLİ

Hazinenin dış borçlanması, kaynakları yönünden ikiye ayrılarak incelenebilir. Bunlar (i) Yabancı Devletler veya Uluslararası Kuruluşlardan Sağlanan Dış Borçlar, (ii) Uluslararası Para veya Sermaye Piyasalarından ya da kısaca Dış Piyasalardan Sağlanan Dış Borçlardır.

İlk grup genellikle, imtiyazlı borçlar adı verilen ve daha uzun vade ve daha düşük faizle borçlanmaya olanak sağlayan bir borçlanma türü olduğu halde ikinci grup piyasa koşullarına göre borçlanma imkânını ifade eder.

Hazine dış borçlanmasının genelde iki amacı olduğu söylenebilir. Bunlardan ilki ödemeler dengesinin finansmanı, ikincisi ise belirli projelerin yürütülmesi için gerekli olan dış kaynağın sağlanmasıdır. Aslında ikinciler de dolaylı olarak ödemeler dengesinin iyileştirilmesine hizmet etmekle birlikte asıl amaçları bu değildir. Nitekim söz konusu projelerin uygulanmasından vazgeçildiği takdirde, ödemeler dengesi açısından herhangi bir değişiklik olmaz. Oysa doğrudan ödemeler dengesine katkıda bulunmak amacına yönelik kredilerin alınmasından vazgeçilmesi, ödemeler dengesi finansmanı sorununun devam etmesine yol açar. Doğrudan ödemeler dengesinin finansmanına yönelik borçlanmaların, herhangi bir proje vb. ile ilgisinin olmaması gerekir. Öte yandan bu amaçla borç verenler, ülkenin aldığı borcu geri ödeyebilmesini garanti altına alabilmek için kredi koşulları dışında da bazı koşulların yerine getirilmesini anlaşmalara koyabilirler.

Dış borçlanma, ülkeye dışarıdan bir kaynak girişi sağladığı için, ekonomide derhal olumlu bir etki yaratır. Buna karşılık söz konusu borcun anapara ve faizlerinin ülkeden dışarıya transferi de aynı şekilde, derhal bozucu bir etki yaratır. Bu nedenle, dış borçlanmanın, yüksek getiri sağlayacak verimli yatırımlara yöneltilmesinin önemi üzerinde çok durulmaktadır.

Zaman zaman yabancı devletlerden bir miktar borçlanma imkânı olmakla birlikte, daha yaygın olanı, ortaya çıkan bazı olağanüstü durumlarda yabancı devletlerden borçlanmadır. Bu tür borçlanmalar genellikle uzun vadeli ve düşük faizli borçlanmalardır. Bunlar, bu nitelikleri nedeniyle imtiyazlı borçlanma adıyla da anılmaktadırlar.

Hazine uluslararası kuruluşlardan borçlanmada iki şekilde rol oynar: (i) Hazine ya devlet adına ilgili uluslararası kuruluştan doğrudan borçlanır ve bu borcu kendi kullanır veya başka bir kamu kurumuna devrederek onun kullanmasını sağlar, (ii) ya da uluslararası kuruluştan borçlanacak olan kamu kurumuna garanti vermek suretiyle, bu kurumun borçlanmasını mümkün kılar.

Hazinenin dış borçlanmasında önemli bir kaynak da dış piyasalardan borçlanmadır. Bu borçlanma iki ayrı şekilde yürütülebilir. İlkinde, doğrudan doğruya bankalardan kredi talebinde bulunulur. Bu talebin karşılanışı tek bir bankanın kredi vermesi şeklinde olabileceği gibi, birden çok bankanın veya kredi kuruluşunun bir araya gelerek ortaklaşa kredi vermesi şeklinde de olabilir. Birden çok banka ve/veya kredi kuruluşunun bir araya gelerek, çeşitli hükümler çerçevesinde hem borçlunun yapacağı geri ödemeleri hem de kredinin koşullarındaki değişmeleri birlikte kararlaştıracak şekilde ortaklaşa kredi açmaları işlemine “sendikasyon” bu tür kredilere de “sendikasyon kredisi” adı verilir.

Hazinenin dış piyasalardan borçlanmasının ikinci şekli uluslararası sermaye piyasalarına tahvil ihraç etmek şeklinde yürütülür. Bu yöntemde ülkenin kredi değerliliği, piyasanın yapısı ve koşullarına ek olarak borçlanmanın zamanı, miktarı ve maliyetini büyük ölçüde etkiler.

Borç Stoku, Borç Yükü, Borç Servisi

Bir ülkenin borç stoku denildiği zaman, o ülkenin herhangi bir dönemdeki iç ve dış borçlarının toplam miktarı anlaşılır. Bu hesaba kamu kesiminin iç ve dış borç stoku ile özel kesimin iç ve dış borç stoku dahil edilir. Bir ülkenin borç yükü ise, bir ülkenin belirli bir dönemdeki toplam borç stokunun o dönemdeki GSMH’sına oranı demektir. Genel olarak borç stoku ve borç yükü kavramlarına yalnızca borçların anapara yükümlülükleri dahil edilir. Bir başka deyişle, faizler bu iki kavrama da dahil edilmez. Bunun temel nedeni borçlanma faizlerinin bir gider kalemi olarak kabul edilmesi ilkesidir. Örneğin Türkiye’de 1985 yılından itibaren borçlanma anapara hasılat ve ödemeleri bütçenin dışına çıkarılmış olmasına karşın, bu borçlara ilişkin faiz ödemeleri, yukarıdaki genel kabul çerçevesinde, halen bütçeye gider yazılmaya devam edilmektedir.

Uluslararası karşılaştırmalarda ülkenin toplam borç stoku değil, kamu kesiminin borç stoku ve borç yükü ele alınır.

Kamu kesimi borç stoku ve borç yükü kavramlarını şu şekilde formüle edebiliriz:

Kamu Kesimi Borç Stoku = Kamu Kesimi İç Borç Stoku + Kamu Kesimi Dış Borç Stoku

Kamu Kesimi Toplam Borç Yükü = Kamu Kesimi Toplam Borç Stoku / GSMH

Borç servisi, iç ve dış borçlanmadan doğan anapara, faiz ve komisyon gibi giderlerin ödenmesi, mevcut bir borcun vadesinin uzatılması (erteleme, tahkim veya konsolidasyon), mevcut bir borcun faizinin değiştirilmesi (değiştirme, konversiyon), borçların sermayeye dönüştürülmesi (borç-sermaye swap’ı) gibi borç ödemeye ilişkin çeşitli karmaşık konuları içerir.

Genellikle borç servisini, borç yükünün, normal (vadesi geldiğinde mevcut faiziyle geri ödeme) ya da normal dışı yollara başvurarak hafifletilmesi olarak tanımlamak mümkündür.

Borç servisinin normal yolu, alınan borcun anapara ve faizlerinin, vadeleri geldiği zaman geri ödenmesidir.

Borcun anapara ve faizlerinin zamanında geri ödenmemesi pek çok sıkıntıyı bir arada getirir. Böyle bir durumda ilk olarak borç verenler, bir daha borç verme konusunda daha çekingen davranmaya itilmiş olurlar. İkinci olarak özellikle dış borç ödemelerinde ortaya çıkan bir gecikme, piyasalarda derhal duyulur ve Hazineye daha önce borç vermiş olsun olmasın tüm kreditörler, yeni kredi açmak konusunda tereddüde düşerler. Bu tür bir gecikmenin art arda yaşanması, ülkeyi gerek içeriden gerekse dışarıdan borçlanma konusunda büyük sıkıntılara sokar. O nedenle borcun anapara ve faizlerinin zamanında ödenmesi büyük önem taşır.

Hazine ihale yoluyla ya da başka bir yolla sattığı kâğıtları yine ihale yoluyla ve gönüllü olarak geri alıma tabi tutabilir. Böyle bir yol izlemekle güdülen amaç belirli günlerde yoğunlaşan borç vadelerini ve dolayısıyla borç geri ödemelerini rahatlatmaktır. Bu yöntem konjonktüre bağlı olarak uygulanabilecek bir yöntemdir.

Geri alım ihalesi (reverse auction) satış ihalelerinden farklı bir tekniği içermediği için şekil ya da şemalarla açıklanmasına gerek bulunmamaktadır.

Borç servisinin normal dışı yollarından birisi tahkim veya aynı anlamda kullanılan konsolidasyon’dur. Tahkimin kelime anlamı “sağlamlaştırma”dır. Tahkimi, basit olarak kısa vadeli borçların uzun vadeli veya süresiz borç haline getirilmesi olarak tanımlamak mümkündür (Uluatam, 1978, s. 320; Akdoğan, 1985, s. 354). Bir borcun anapara ve/veya faizinin vadesi geldiğinde geri ödenemeyeceği anlaşılırsa ya borçlu tek taraflı olarak (zorunlu tahkim) ya da borçlu ile borç veren anlaşarak (isteğe bağlı tahkim) vadeyi uzatmakta ve buna bağlı olarak faiz de yükselmektedir.

Borçların değiştirilmesi, borç yükünün hafifletilmesi amacıyla, borçlunun ödeyeceği faiz oranında bir indirim yapılması işlemini ifade eder. Değiştirme işleminde asıl olarak borcun anapara tutarı ve vadesi değişmediği halde ödenecek faiz miktarı değişir. Eğer değiştirme işlemi borçlunun tek taraflı kararıyla yapılıyorsa zorunlu değiştirme, eğer borçlu ve alacaklının karşılıklı anlaşması sonucu yapılıyorsa isteğe bağlı değiştirme söz konusudur (Açba, 1991, s. 173-174).

Değiştirme işleminin tahkimden en önemli farkı şöyle özetlenebilir; tahkimin asıl amacı borcun vadesini uzatmak olduğu halde, değiştirmeden güdülen amaç borç yükünün hafifletilmesidir. Bu çerçevede tahkimin enflasyonist ortamların, değiştirmenin ise durgunluk dönemlerinin uygulaması olduğunu belirtmek doğru olacaktır.

Tahkim ve değiştirme işlemlerinin yanında borç ertelemesi deyimi de yaygın bir şekilde kullanılmaktadır. Gerçekte bu deyim geniş ölçüde tahkim ile aynı anlama gelmekte ve fakat bazen değiştirmeyi de kapsayacak şekilde faiz indirimine de yol açabilecek şekilde uygulanmaktadır.

Özellikle Güney Amerika ülkelerinin, borçlarını ödeyememe sorunuyla karşılaştıkları dönemlerde bu ikili yapıyı taşıyan erteleme uygulamaları yapılmıştır. Burada amaç, mevcut haliyle tahsili zorlaşan bir alacağı vade uzatımı ve faiz indirimi yaparak ödenebilir şekle getirmektir.

Yeniden finansman, borç ertelemesinin özel bir şekli olup, süresi dolan bir borcun bir başka kredi ile değiştirilmesidir. Genellikle, alınan yeni kredi daha düşük faizli olacağı ve borç yükünü hafifleteceği için bu işleme başvurulur.

Erteleme ile yeniden finansman arasında az da olsa fark vardır. Ertelemede süresi gelen borcun vadesinin ileriye alınmasına karşılık, yeniden finansmanda eski borcun tümüyle kapatılıp yeni bir krediyle değiştirilmesi söz konusudur (Açba, 1991, s. 26-27).

Borcun sermayeye dönüştürülmesi ya da borç-sermaye swap’ı borçlunun alacaklıya, borcu karşılığında sahip olduğu bazı ticari kuruluşlardaki sermaye paylarını vermesi şeklinde ortaya çıkmaktadır.

Böylece borç ödenmiş olurken söz konusu kuruluşlardaki sermaye pay sahipliği el değiştirmiş olmaktadır. Bu işlem, 1980’li yıllarda dış borç ödeme bunalımına giren Güney Amerika ülkeleri tarafından, alacaklıları olan bankalarla birlikte yaygın bir şekilde uygulanmıştır.

Türkiye’de Borç Yönetimi

TÜRKİYE’DE KAMU KESİMİ BORÇLANMA GEREĞİ

Türkiye’de kamu kesimi borçlanma gereğinin (KKBG) ölçülmesinde aşağıda gösterilen kamu kesimi finansman açıkları hesaba dahil edilmektedir.

Türkiye’de KKBG’nin Ölçülmesi:
Toplam Kamu Kesimi Finansman Açığı = Konsolide Bütçe Açığı + KİT’lerin Finansman Açıkları Toplamı + Bütçe Dışı Fonların Finansman Açıkları Toplamı + Mahalli idarelerin Finansman Açıkları Toplamı + Sosyal Güvenlik Kurumlarının Finansman Açıkları Toplamı + Döner Sermayeli Kuruluşlarının Finansman Açıkları Toplamı

Kamu Kesimi Borçlanma Gereği (KKBG) = Toplam Kamu Kesimi Finansman Açığı / GSMH

Kamu Kesimi Borçlanma Gereği, Türkiye’de yıldan yıla değişiklikler göstermekle birlikte, son yıllarda bu oran hızla gerilemiştir. Küresel kriz borçlanma gereğini yeniden artışa geçirmiş bulunmaktadır.

TÜRKİYE’DE HAZİNE İÇ BORÇLANMASI

Türkiye’de, Hazine’nin ihale yoluyla borçlanması, 1985-1994 yılları arasında genel olarak vade ve miktarın önceden ilan edilmesine dayalı çoklu fiyattan ihale yöntemiyle, genellikle haftada bir gün 1 yıldan kısa vadeli Hazine Bonoları veya 1 yıl ve daha uzun vadeli Devlet Tahvilleri satmak suretiyle yürütülmüştür. 1994 sonrası bu yöntem bozulmuş, haftalık ihaleler, önceden bildirilmeksizin sık sık iptal edilmiş ve güvenilirlik büyük ölçüde zedelenmiştir. İhale yönteminin kurallara bağlandığı dönem 1997 yılının ikinci yarısıdır. Bu dönemde aylık ihale takvimi ve tahmini miktarlar önceden ilan edilmeye başlanmış, sonra bu takvim üç aya çıkarılmıştır.

1985 yılına gelininceye kadar, Hazinenin bu şekilde düzenli bir borçlanması mevcut değildi. Önceki dönemlerde Hazine, yılda bir veya iki kez genellikle sabit faizli ve uzun vadeli Devlet Tahvillerini satışa sunar, para darlığına girdiği zaman da bankalara yarı rızaya dayanan, yarı zorunlu nitelik taşıyan bir yöntemle bono satardı. 1980’li yıllarda altyapı yatırımlarını ve dolayısıyla kamu giderlerini arttıran politikalar sonucunda, yeteri kadar vergi de toplayamayan Hazine, iç borçlanmasını arttırmaya yönelmiş ve sonuçta 1985 yılından başlayarak ABD’de uygulanan ihale yöntemine benzer bir yöntemi yürürlüğe sokmuştur. Bu yeni düzene geçişle birlikte Hazine iç borçlanması önemli oranlarda artış göstermiştir.

Bugünkü sistemin işleyişi şöyledir: Hazine, genellikle her ayın başında o ay içinde hangi vade ile ve hangi miktar aralığında borçlanmak istediğini ilan eder. Sonra bu programa uygun olarak, ihale gününde Hazine’ye borç vermek isteyenler, vermek istedikleri borç miktarını ve almak istedikleri faizi belirten yazılı tekliflerini teklif miktarının %1’i oranındaki bir teminat ile birlikte saat 12.00’ye kadar TC Merkez Bankası’na iletirler. Alınan teklifler TC Merkez Bankası tarafından kaydedilir ve bu bilgiyi içeren belge Hazine’ye gönderilir. Hazine, alınan teklifleri inceleyerek kararı ilan eder ve böylece ihale sonuçlanmış olur. İhale sonucu satılan kâğıtlar veya karşılık makbuzları 1-2 gün içinde alıcılarına teslim edilir. İhalede kazanamayanların teminatları ise kendilerine iade edilir. 2000 yılında Hazine, “ilk alıcılı ihale” yönteminin birinci adımı olarak belirli kuralları uygulayarak ilk alıcıları belirlemiştir. Bunlar, üçer aylık dönemler itibariyle, Hazine’nin ihraç edeceği kâğıtların en az %2’sini almak zorundadırlar.

Bugünkü sistemde Hazine hem kuponlu hem de ıskontolu kâğıtlarla iç borçlanma yapmaktadır.

Hazinenin tahvil, bono ihalelerine giriş için belirli bir asgari miktarın üzerinde talepte bulunulması şarttır. Söz konusu miktar, teknik zorluklardan kaynaklanmaktadır. Böyle bir eşik, genellikle kişilerin yaygın bir şekilde ihalelere katılmasının engeli olmakta, ihalelere daha çok bankalar ile diğer kurum ve kuruluşlar girmektedirler. Bununla birlikte daha düşük miktarlarda tahvil veya bono almak isteyen kişiler, ya taleplerini bankalarda toplayarak bankalar aracılığıyla ihalelere girmekte veya bankaların satın aldığı tahvil ve bonoları belirli bir fark ödeyerek ikinci elden satın almaktadırlar.

Gelişmiş ülke hazinelerinin, ülkelerindeki düşük oranlı enflasyondan yararlanarak gerçekleştirdiği 1 yıldan uzun vadeli tahvil satışlarının, yıllarca yüksek enflasyon yaşayan Türkiye’de normal ihale yoluyla yapılması mümkün olamamaktadır. Bu nedenle, Hazine zaman zaman ekonomik konjonktüre göre tap yöntemiyle satışa başvurmaktadır. Bu yöntemde faiz değişken olmakta ve ihale yöntemi ile belirlenen faizler baz alınarak belirlenmektedir. Bu şekilde yapılan ve yapılacak olan tahvil ihalelerinde oluşan faizlere dayalı olarak 2-6 yıl vadeli tahviller çıkarılıp TC Merkez Bankası’na verilerek kamuoyuna ilan edilmekte ve isteyenlerin TC Merkez Bankası’ndan almaları sağlanmaktadır. Bu yöntemle çıkarılan tahvillerin faizleri genellikle altı ayda bir veya yılda bir belirlenerek borç verenlere ödenmektedir.

1985 yılı Mayıs ayında haftalık ihale yöntemiyle tahvil ve bono satışına geçilinceye kadar Hazine, halka ve çoğunluğu bankalar olmak üzere, kurumlara doğrudan tahvil ve bono satışı yöntemini kullanmıştır. Bu yöntemde tahvil ve bonoların miktarı, vadesi ve faizi doğrudan Hazine tarafından belirlenmiş ve bunlar çeşitli bankalar aracılığıyla halka satılmıştır. 1985 yılından itibaren yerini ihaleli satış yöntemine bırakan bu yöntem, zaman zaman yeniden başvurulan bir yöntem olarak kullanılmakla birlikte ağırlığını giderek yitirmektedir. Yöntemin en önemli yararı borçlanmanın karmaşık yapısını bilmeyen kişilerin tahvil ve bono almalarını özendirmek yoluyla hem daha yaygın bir alıcı ağı oluşturmak hem de talebi arttırarak maliyetlerin düşmesini sağlamak olarak özetlenebilir.

Halka ve kurumlara doğrudan tahvil satışı, bugün ulaşılan düzeyde, ihale yönteminin bir alternatifi olarak düşünülmemelidir. Hazine, halkın ve kurumların tasarruflarını ya doğrudan onlara kâğıt satarak alacak ya da banka gibi aracı kurumlar elinde yine halk ve kurumlar tarafından yapılmış tasarruflara talip olacaktır. Sonuç olarak kaynak değişmemektedir. O nedenle halka ve kurumlara doğrudan kâğıt satışı yöntemi bir alternatif yöntem olarak değil, aracı kurumların tahvil ihalelerinde oluşturma eğilimine girdikleri tekelci yapıyı kırmanın yolu olarak değerlendirilmelidir.

Hazinenin tahvil ve bono satışı dışında iç borçlanmasının ikinci önemli kaynağı geçmişte TC Merkez Bankası’ndan kısa vadeli avans kullanımı olmuştur. TC Merkez Bankası’ndan Hazine’ye avans kullandırma ilk kez 30 Mayıs 1940 tarih ve 3850 sayılı yasayla ve 250 milyon TL’lik bir limitle başlamıştır. II. Dünya Savaşı ertesinde 1947 yılı bütçe kanunu ile bu uygulama kaldırılmış, 27 Nisan 1955 tarih ve 6544 sayılı yasa ile yeniden ve bu kez gider bütçesi toplamının %15’i ile sınırlı bir uygulama olarak gündeme girmiştir. Zaman içinde limit önce %5’e indirilmiş, sonra tekrar arttırılarak %10’a çıkarılmıştır. 1994 yılı sonuna kadar geçerli kalan %15 sınırlı kısa vadeli avans uygulaması 14 Ocak 1970 tarih ve 1211 sayılı TC Merkez Bankası Kanunu’ndan beri mevcuttur (Uluğbay, 1993/94, 5. 69-78). 1994 yılında anılan yasada yapılan bir değişiklikle avans oranının 1995 yılından başlayarak her yıl azalması ve 1998 yılında %3’e inmesi öngörülmüştür. 2001 yılında TC Merkez Bankası Kanunu’nda yapılan değişiklikle bankaya bağımsızlık verilirken Hazine’nin Merkez Bankası’ndan avans alması uygulaması kaldırılmış böylece Hazine’nin bu kredi kaynağı iptal edilmiştir.

TC Merkez Bankası’nın, Hazine’ye açtığı kısa vadeli avans, aslında uzun yıllar adına uygun olmayan bir görünüm içindeydi. Kısa vadeli avans, adından da anlaşılacağı gibi bir yıl içinde kullanılıp geri ödenmesi gereken bir kredi olmasına karşın, bu avans, tam anlamıyla donuk bir kredi niteliğindeydi. Aslında yıl içinde kullanılıp iade edilecek bir kısa vadeli avans uygulamasının Hazine’ye, özellikle gelir ve giderlerin zaman ve yer açısından uyumlandırılması için önemli bir yararı oluyordu. Ne var ki uygulama kötü kullanıma dönüşünce bu kez bir başka aşırılık gündeme gelmiş ve avans uygulaması tümüyle kaldırılmıştır.

Hazine, iç borçlanma yapacak olan bazı kamu kurum ve kuruluşlarına, bu borçlanmayı mümkün kılabilmek amacıyla garantör (kefil) olduğu zaman, Hazine garantisi denilen uygulama ortaya çıkar. Genellikle bu garanti kamu iktisadi teşebbüslerinden, destekleme alımı ile görevlendirilenlerin, TC Merkez Bankası’ndan reeskont kredisi kullanmaları veya tüzel kişiliği olan bazı fon idarelerinin iç borçlanmaya başvurmaları dolayısıyla gündeme gelir.

Garanti uygulaması, aslında Hazine açısından bir borçlanma olmamakla birlikte, ileride borcun vadesi geldiğinde söz konusu kamu kuruluşunun borcunu geri ödeyememesi halinde, Hazine borcuna dönüşme potansiyeli taşır. O nedenle bu tür garantinin yasal dayanağı olması şarttır. Nitekim Türk mali sisteminin temel yasası olan Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, bu tür bir garantinin kısa vadeli bile olsa yasal dayanak çerçevesinde verilmesi şartını koymuştur. Genellikle bu tür garantilerin dayanağı bütçe kanunlarına konulan maddelerdir. Böylelikle siyasal iktidarlar, ileride Hazine borcu olmaya dönüşebilecek bir garanti için parlamentonun ön onayını almış olurlar.

Son yıllarda uygulanmaya başlanan yap-işlet-devret ya da yap-işlet modelleri çerçevesinde de Hazine garantileri söz konusudur. Hazine bu modellerde ya ilgili kamu kuruluşu ya da ilgili fon lehine çeşitli işlemler nedeniyle garantör olur.

Hazine iç borçlanmasının maliyet kalemleri arasında faiz dışında, Hazine kâğıtlarının kâğıt ve baskı giderleri, borçlanmayla uğraşan kişilere ilişkin personel giderleri gibi kalemler de yer alır. Bununla birlikte faiz dışındaki giderler, Hazine kâğıtlarının kâğıt ve baskı giderleri oransal olarak küçük bir yer tuttuğundan, personel giderleri ise, Türkiye’de ayrı bir borç idaresi bulunmamasından ve Hazine’nin toplam personel giderlerinden bu personelin giderlerinin ayrılmasının imkânsız sayılacak derecede güç olmasından ötürü, bir maliyet unsuru olmakla birlikte bu konuya sadece değinerek geçiyoruz. Hazine iç borçlanmasının asıl maliyeti borçlanmanın bedelini oluşturan faizlerdir.

TÜRKİYE’DE HAZİNE DIŞ BORÇLANMASI

Türkiye’nin kredi değerliliği, 1978 ve 1979 yıllarında girdiği dış borç bunalımından sonra aldığı önlemler sayesinde, 1980’li yıllar boyunca yükselme göstermiştir. Söz konusu dönemde gerek IMF, Dünya Bankası ve OECD gibi uluslararası kuruluşların raporlarında, gerekse Euromoney gibi dergilerin kredi değerliliği ölçüm tablolarında, Türkiye sürekli yükselen bir grafik çizmiştir. 1989 yılından başlayarak önce IMF ve Dünya Bankası daha sonra da OECD, Türkiye’de ekonomik istikrarı sağlamaya yönelik önlemlerin alınması yolundaki uyarılara, raporlarında yer vermeye yönelmişlerdir. Aynı yolda gelişmeler başka yayınlarda da görülmeye ve Türkiye’nin kredi değerliliğinde bir gerileme ortaya çıkmaya başlamıştır. Söz konusu gerileme 1994 yılı başlarından itibaren hızlanmış olmakla birlikte dış borç servisini aksatmayan ülke görünümünü devam ettirdiği için Türkiye’nin dış borçlanması aksamalarla karşılaşmamıştır. Sonraki yıllarda ekonomik tablonun daha da bozulması ve enflasyon sorununun çözülememesi sonucunda Türk tahvilleri 1996 yılı itibariyle niteliksiz tahviller arasına girmiştir.

Türkiye’nin yabancı devletlere yönelik dış borçlanması, dış borç ertelemeleri ve Körfez Krizi gibi özelliği olan dönemlerde hızlı ve diğer dönemlerde normal bir artış trendi izlemektedir. Öte yandan önemli olan Türkiye’nin yabancı devletlerden sağladığı borçların stok olarak sürekli artış içinde olduğudur. Yabancı devletlerden borçlanma, istisnalar dışında, genellikle olağanüstü hallerde yoğunluk kazanır. Nitekim Türkiye’nin dış borç erteleme dönemini bir olağanüstü hal olarak kabul etmek mümkündür. Olağanüstü hallerde yabancı devletlerden borçlanmaya bir başka örnek daha yakın bir dönemde yaşanan Körfez Krizi nedeniyle verilebilir. Söz konusu kriz sırasında ve ertesinde yabancı devletlerce Türkiye’ye verilen kredi tutarı 1,7 milyar $’dır. Bu tür devletlerarası borçlar, Hazine’ye yönelmekte ve genellikle proje ile ilgisi olmaksızın ödemeler dengesini iyileştirme genel amacıyla kullanılmaktadır. Bununla birlikte borç veren ülke bu borcun belirli bir projenin finansmanında kullanılmasını da isteyebilir. Örneğin Körfez Krizinde Japonya tarafından verilen krediler, proje finansmanında kullanılmak üzere verildiği halde, diğerleri ödemeler dengesi finansmanına yönelik şekilde genel amaçlı olarak açılmışlardır. Borçlanma kapsamında değinmek doğru olmamakla birlikte, yabancı devletlerden bazı dönemlerde hibe alınması da söz konusudur. Hibe (bağış), genellikle bir devletten başka bir devlete karşılıksız olarak verilen ve geri alınması söz konusu olmayan tutarlardır.

Türkiye uygulamasında, uluslararası kuruluşlardan alınan krediyi Hazine genel amaçlı olarak kullanıyorsa buna Hazine Dış Borcu, eğer alıp da bir başka kuruma devrediyorsa buna Devirli Dış Borç, bir başka kurumun doğrudan kendi sorumluluğu altında aldığı krediye Hazine garanti veriyorsa buna da Garantili Dış Borç adı verilmektedir. Devirli Dış Borçlar ve Garantili Dış Borçlarda, borcun anapara ve faizlerinin ödenmesinden borcu kullanan kamu kurumu sorumludur. Bununla birlikte ilgili kamu kurumunun vadesinde borcu ödeyememesi durumunda borç, Hazine borcu haline dönüşür. Zira borç verene karşı Hazine, borçlu ya da garantör sıfatını taşıması nedeniyle yükümlülük altındadır.

Hazinenin, uluslararası kuruluşlardan borçlanmasında ilk kaynak Uluslararası Para Fonu’dur (IMF). IMF’den kullanılan kaynakların tam, anlamıyla bir borçlanma olduğu söylenemez. Buna karşın ülkenin borç stokunda yer aldığı için borçlanma başlığı altında değerlendirilmesi gereklidir. IMF’den imkân kullanılması bir takım koşulların oluşmasına bağlıdır. Bunların en önemlileri; ülkenin ödemeler dengesinde bir bozulmanın ortaya çıkmış olması veya böyle bir bozulmaya yol açacak türden bazı iç ekonomik denge bozukluklarının oluşmuş bulunması ve ilgili hükümetin bu dengesizlikleri gidermek için IMF ile bir program çerçevesinde anlaşmaya varmış olması gereğidir. IMF’nin söz konusu ülkeye finansman desteği sağlaması için, ilgili hükümetin bir niyet mektubunu IMF Başkanı’na göndermesi ve hazırlanan ekonomik programı uygulamaya koymayı, bu mektup ile taahhüt etmesi koşulu vardır. İlgili ülke hükümeti, IMF’den finansman desteği alabilmek için IMF’ce hazırlanan bir stand-by düzenlemesine konu olur ve niyet mektubunda yer verdiği ekonomik istikrar programını uygulamaya sokar.

Türkiye’nin IMF’nin mali desteğinden en geniş şekilde yararlandığı dönem 2000-2008 dönemidir. 2000 yılına iç ve dış ekonomik dengeleri bozuk olarak giren Türkiye, yeni bir ekonomik istikrar programını IMF’nin de desteğiyle yürürlüğe koymuş ve bu çerçevede IMF’den mali destek sağlamıştır. Program başarıyla devam ederken 2000 yılı Kasım ayında bankacılık krizinin ilk sıkıntıları yaşanmış, ardından da 2001 yılı Şubat ayında Türkiye ciddi bir ekonomik krizin içine girmiştir. Kasım 2000 krizinin ertesinde IMF’den büyük oranda bir Ek Rezerv Kolaylığı (SRP) sağlanmış olmasına karşın Şubat 2001’de yaşanan kriz sonrasında Türkiye, IMF’den yeni bir stand-by desteği daha almak durumunda kalmıştır.

Hazine, IMF’den yukarıda açıklandığı şekilde mali destek sağlarken Dünya Bankası gibi diğer bazı uluslararası kuruluşlardan da çeşitli şekillerde kredi kullanmaktadır. Uluslararası kuruluşlardan kredi kullanımları içinde en önemli bölüm Dünya Bankası grubuna aittir. Türkiye 1988 yılından başlayarak Dünya Bankası grubuna karşı net geri ödeyici (yıl içinde aldığı krediden daha fazla bir miktarı geçmişte aldığı borçların anapara ve faizi olarak geri ödeyen) ülke konumuna girmiş, o nedenle 1988 ve 1989 yıllarında Dünya Bankası’na karşı borç stoku azalmıştır. 1990 ve 1991 mali yıllarında büyük miktarda kredi kullanan Türkiye, stokunu arttırmış olmakla birlikte, aldığı kredileri kısa sürede kullanamadığı için net geri ödeyici ülke konumundan çıkamamıştır. Dünya Bankası kredileri, 17 yıl vadeli, 5 yıl ödemesiz dönemli kredilerdir. Bu tür krediler, genel olarak ikiye ayrılır. Bunlardan ilk gruba girenler, genellikle IMF’nin sağladığı finansman imkânlarına benzeyen, bir takım politika değişikliği koşulları taşıyan uyum kredileridir. Söz konusu kredilerin alınabilmesinin genel koşulu, hükümetin ya ekonominin tümünde (yapısal uyum kredisi) ya da belirli bir veya birkaç sektöründe (sektörel uyum kredisi) bazı düzenlemeler yapmayı kabul etmesidir.

Yukarıda değinilen uyum kredisi türü borçlanmanın yanı sıra Hazine, çeşitli kamu kurum ve kuruluşlarının yürüttükleri projeler için, Dünya Bankası’ndan proje kredisi alarak ilgili kuruma devretmektedir. Bu tür kredilerde Türkiye Cumhuriyeti adına Hazine borçlu, ilgili kamu kurumu ise projenin yürütülmesinden sorumlu olmaktadır. Eğer proje uygulayıcısı kamu kurumu tüzel kişiliği olan bir kurumsa o takdirde borçlu söz konusu kurum olmakta, Hazine Türkiye Cumhuriyeti adına Dünya Bankası’na karşı garantör sıfatı taşımaktadır. Borcun anapara ve faizlerinin ödenme zamanı geldiğinde, borçlu kurum, Dünya Bankası’na geri ödemeyi yapmazsa o takdirde Hazine’nin, bu borcu garantör sıfatıyla Dünya Bankası’na geri ödeme yükümlülüğü doğmaktadır.

Hazine’nin, Türkiye Cumhuriyeti adına uluslararası kuruluşlardan yaptığı borçlanmanın, bir diğer önemli kaynağı Avrupa Konseyi İskan Fonu’ndan yapılan borçlanmalardır. Söz konusu borçlanmalar, proje kredisi niteliğinde uzun vadeli borçlanmalardır. Avrupa Konseyi İskan Fonu kredileri, çeşitli nedenlerle yapılan kamulaştırmalar sonucu ortaya çıkan yeni yerleştirmeler, yine yeni yerleştirme amacıyla bağlantılı olmak kaydıyla; toplu konut inşaat projeleri, yeni sanayi sitesi inşaatları, deprem Vb. gibi doğal afetler sonucunda oluşan hasarların giderilmesi ve inşaat yapımlarına ilişkin projelerin finansmanı gibi ihtiyaçlar için kullanılan krediler olduğu için kullanım imkânları geniş olmayan kaynaklardır.

Yukarıda değinilen kuruluşlar dışında, geçmişte bazı kuruluşlardan da yaygın kredi kullanımları söz konusu olmuştur. Bunlar arasında Japon OECF (Japonya Denizaşırı Ekonomik İşbirliği Fonu) kredileri önemli yer tutmuştur. OECF kredilerinin bir bölümü, herhangi bir başka krediye dayanmaksızın açılan krediler, bir diğer bölümü de Dünya Bankası tarafından açılan kredilere ek olarak verilen kredilerdir. Bunun dışında Türkiye’nin, diğer çeşitli fonlardan, Dünyadaki bazı Eximbank’lardan, diğer kalkınma ve yatırım bankalarından kullandığı proje kredileri mevcuttur. Bu kuruluşların bir bölümü ticari nitelikli kredi verdikleri için bunları uluslararası kuruluşlardan alınan krediler arasında saymanın ne kadar doğru olacağı tartışmalıdır.

Türk Hazinesi, 1987 yılından itibaren, Türkiye’nin yükselen kredibilitesini kullanarak önce yabancı bankalardan sağlanan sendikasyon kredilerini kullanarak sonra da dış piyasalara tahvil ihraç ederek borçlanmaya başlamıştır. Tahvil ihraçları Japonya ve Avrupa’ya yapılan ihraçlarla başlamış, 1990’lı yıllardan itibaren Hazine, ABD’deki Yankee ve Japonya’daki Samurai Bond piyasalarına da tahvil ihraç ederek borçlanmasını çeşitlendirmiştir. Hazinenin dış piyasaları etkin bir şekilde kullanımı, Türkiye’nin kredi değerliliğindeki gerilemelere karşın sürmüştür.

Dış borçlanmanın maliyeti, iç borçlanmadan farklı olarak faiz dışındaki bazı gider kalemlerinin de ağırlık taşıdığı bir maliyettir. Söz konusu maliyetin unsurları arasında faiz, komisyon, taahhüt komisyonu, tanıtım giderleri ve diğer benzeri giderler yer alır. Bununla birlikte faiz dışındaki giderleri toplu olarak bulmak ve değerlendirmek zordur. Bir başka konu orta-uzun vadeli borçlanma faizleri ile kısa vadeli borçlanma faizleri arasındaki farktır. Orta-uzun vadeli borçlanmaya ilişkin veriler düzenli yayınlanmakla birlikte kısa vadeli borçların faiz yapısı yayınlanmamaktadır. Öte yandan sorunun içine borçlanılan piyasa ve döviz cinsine göre farklılıklar ve sabit faiz-değişken faiz ayırımları girince iyice karmaşık bir manzarayla karşılaşılmaktadır.

Türkiye’de kamu kesiminin borç yükü hesabını yaparken uluslararası standartlara göre kamu kesiminin iç borç stokuna kamu kesiminin dış borç stokunu ekleyip bunu GSMH’ya oranlamak gerekmektedir. Kamu kesimi denildiğinde Merkez Bankası’nın dış borçları da kamu kesimi tanımına girmektedir. Bununla birlikte Almanya’daki Türklerin Merkez Bankası adına Dresdner Bank’ta bulunan hesapları Merkez Bankası’nın dış borçları arasında sayılmamaktadır.

Türkiye’de özel kesimin dış borçları da Hazine tarafından izlenmektedir. Bu amaçla, Hazine’de bir Borç Kütüğü tutulmakta ve bir yıldan uzun vadeli bütün dış borçlar (özel kesim borçlanması dahil) bu kütüğe tescil edilmektedir.

Türkiye’nin toplam borç yükünde 1980’li yıllardan başlayarak hızlı bir yükselme eğilimi ortaya çıkmıştır. 1989 yılından sonra, Türkiye, daha önceki yıllarda uluslararası kuruluşlardan rahatlıkla aldığı kredilerde zorlanmaya başlayınca dış borçlanmasını zorunlu olarak azaltmış, piyasaları uluslararası kuruluşlar yerine ikame etmeye başlamıştır. Başlangıçta bu ikame, kaybedilen miktar kadar olamadığı halde, sonraki yıllarda daha fazla borçlanma imkân dahiline girmiş ve borç stoku yeniden artmaya yönelmiştir. 1995 yılından sonra iç borç stokunda da artışlar ortaya çıkmaya başlamıştır. 1995 yılındaki büyük artışın önemli bir bölümü 1995 yılında GSMH’da ortaya çıkan önemli düşüşten kaynaklanmaktadır. 1999 yılında ortaya çıkan büyük artış, 2000 yılında uygulamaya konulmuş bulunan enflasyonla mücadele programıyla önemli ölçüde denetim altına alınmış ve borç yükünde gerileme başlamıştır.

Türkiye’nin kamu kesimi borç yükü Ağustos 2004 itibariyle yüzde 80’dir. Avrupa Birliği’nin kabul ettiği Maastricht kriterlerine göre bu oranın yüzde 60’ı aşmaması gerekmektedir.

Türkiye’nin borç servisini yürütürken, Hazine ve Merkez Bankası birlikte görev yaparlar. Hazine, vadesi gelmeden önce borcun anapara ve faizlerinin karşılığını Merkez Bankası’na yatırır, Merkez Bankası da, Hazinenin ajanı sıfatıyla bu ödemeleri yaparak sonuçlarını Hazine’ye bildirir. Normal borç servisinin dışına çıkıldığında karşımıza farklı bazı teknikler gelmektedir.

Türkiye’de, Hazine’nin, tahkim işlemine başvurması çeşitli zamanlarda olmuştur. Bunlardan en kapsamlıları hemen hemen tüm kamu kurum ve kuruluşlarının borç alacak ilişkilerini kapsayan ve önemli miktarda kamu borcunu Hazine’de toplayan 1960, 1984 ve 1992 tarihli tahkimlerdir. Özellikle son ikisi aslında tahkim işleminin boyutlarını çok aşan, kısmen tahkim ve kısmen af ve kısmen de ertelemeyi içeren işlemlerdir. 1984 tarihli tahkim 5,0 trilyon TL, 1992 tarihli tahkim ise 46,1 trilyon TL’lik miktarlara ulaşmıştır.

1960 yılında çıkarılan 154 sayılı kanun ile kamu iktisadi teşebbüslerinin toplam 3,3 milyar TL tutarındaki borçları tahkime tabi tutulmuştur. Söz konusu borçlar, Hazinece çıkarılan yüzde yarım faizli, altışar aylık itfa dönemli ve 100 yıl vadeli tahvillerle tahkim edilmiştir. Bu borçlar arasında en büyük kalemi Toprak Mahsulleri Ofisi’nin borçları oluşturmaktadır.

1984 yılında ve 2974 sayılı kanun ile yapılan tahkim, 1960 yılı tahkiminden daha geniş kapsamlı ve daha büyük oranlı bir tahkim işlemidir. Bu kanun uygulaması sonucunda, kamu iktisadi teşebbüslerinin birbirlerine, Hazine’ye, Fonlara, Sosyal Sigortalar Kurumu’na ve TC Merkez Bankası’na olan borçları takas, mahsup ve itfa işlemine tabi tutulmuş ve bu miktarlar Hazine’nin bu kuruluşlara olan sermaye taahhütlerine mahsup edilerek kapatılmıştır.

1984 yılı tahkimi ile kamu iktisadi teşebbüslerinin tahkime tabi tutulan borçları toplamı 1,3 trilyon TL dolayındadır. Bu teşebbüsler dışında tahkime giren kurum ve kuruluşların tahkim edilen borçları da bu tutara eklendiğinde yaklaşık 5,0 trilyon TL’lik bir tahkim toplamına ulaşılmaktadır.

1984 yılında yapılan tahkim, kamu iktisadi teşebbüslerini bir süre rahatlatmışsa da temel sorun olan yönetime siyasal müdahale sorunu çözümlenemediği için borç birikimi devam etmiştir. 1989 yılı bütçe kanununun 46’ncı maddesi kamu iktisadi teşebbüslerinin Hazine’ye borçlarıyla, Hazine’den olan alacaklarının sermaye katkısına mahsubu şekliyle takas edilmesine imkân sağlamıştır. Aslında bu uygulama da kamuoyuna pek yansımayan, fakat çapı hiç de küçümsenmeyecek boyutlara ulaşan bir tahkim işlemine yol açmıştır.

Son olarak 1992 yılında çıkarılan 3836 sayılı yasayla tahkim işlemi yapılmıştır. Bu sonuncu tahkimin toplamı 46,1 trilyon TL gibi çok büyük bir miktardır.

Türkiye’de Diğer Normal Dışı Borç Servisi Uygulamalarının da örnekleri vardır. Bu kategoriye örnek olarak yeniden finansman ve borç-sermaye swap’ı verilebilir. Türkiye FMS borçları (foreign military sales) adı verilen ABD askeri kredilerini 1988 ve 1989 yıllarında yeniden finansmana tabi tutmuştur. Bu işlemde ABD Hazinesi, Türkiye’nin vadesi gelmiş yüksek faizli FMS borçlarının, daha düşük faizler karşılığı piyasaya satılması için çıkarılan tahvillere %90 oranında ödeme garantisi vermiş ve sonuçta iki yılda toplam yaklaşık 1,9 milyar $’lık tahvil piyasaya satılarak elde edilen hasılat ile ABD’ye olan FMS borçlarından bir bölümü tasfiye edilmiştir. İki yılda gerçekleştirilen 4 ayrı yeniden finansman işlemi için yapılan tahvil satışlarında 7 ile 24 yıl arasında değişen vadelere karşılık %8,8 ile %9,8 arasında değişen faiz oranları oluşmuştur. Bu işlem sonucunda ABD, Türkiye’den alacağı olan krediyi tahsil etmiş, Türkiye ise yeniden ve daha düşük faizli olarak, bu kez piyasaya borçlanmıştır. ABD Hazinesi bu işlemi genel bir çerçeve anlaşması içinde, yüksek FMS borcu olan bütün ülkelere açık olarak uygulamıştır. Türkiye açısından, bu işlemin sonucunda, alacaklı, vade ve faiz değişmiş, böylece bir çeşit faiz indirimli erteleme sağlanarak borç yükü hafifletilmiştir. Bununla birlikte, söz konusu tahviller piyasaya sunulduğu için, Türkiye’nin piyasaya borcu artmış ve piyasaya sunacağı tahvillerine yönelecek talep söz konusu dönemde bundan olumsuz olarak etkilenmiştir.

Borç-sermaye swap’ı aslında Hazine’nin yukarıda değindiğimiz tahkim kanunları ile kamu iktisadi teşebbüsleri için uyguladığı işlemden farklı değildir. Herhangi bir kamu iktisadi teşebbüsünün Hazine’ye olan borcu kaldırılmakta ve karşılığında Hazine söz konusu teşebbüse aynı miktar kadar ödenmiş sermaye koymuş olmaktadır. Bu işlem dış borçlar için de konu olabilir. Herhangi bir kamu iktisadi teşebbüsüne borç vermiş olan bir dış kreditör, daha sonra bu alacak miktarını söz konusu teşebbüse ödenmiş sermaye payı olarak koymaya karar verebilir. Bunu yapabilmesi için kuşkusuz, borç alan ile anlaşması gereklidir.

2000 yılında IMF ile ortaklaşa uygulamaya konulan programın krizle sonuçlanmasını izleyerek Türkiye’nin dış piyasalardan borçlanmasının zorlaşması IMF’den kullanılan desteğin artmasıyla sonuçlanmıştır. Böylece Türkiye’nin dış borçlarının önemli bir bölümü IMF ve Dünya Bankası borçlarına dönüşmüştür. Piyasalardan 30 yıla kadar vadeyle tahvil karşılığı borçlanan Türkiye’nin IMF’den kullandığı desteklerin vadesi 4-5 yılla sınırlı olduğu için borç vadeleri açısından bu gelişme olumsuz bir gelişme olarak belirtilebilir.

2001 krizinden sonra ekonomide yaşanan toparlanma dış borçlanmayı yeniden kolaylaştırmış ve Türkiye hem daha uzun vadeyle hem de daha düşük faizlerle dış borçlanma yapabilir hale gelmiştir. 2008 yılında tamamlanan IMF programı yenilenmemiş, 2013 yılında IMF’ye olan borç tamamen ödenerek bitirilmiştir.

Son on yılda dış borçlanmada yaşanan en büyük değişim kamu kesiminin dış borç stokunun oransal olarak hızla azalmasına karşılık özel kesimin dış borç stokunun hem miktar olarak hem de oransal olarak hızla artmış olmasıdır.

Değerlendirme

Osmanlı İmparatorluğu hariç tutulursa, 1980’li yıllara gelininceye kadar Türkiye’de borç yönetimi önemli bir gelişme göstermemiştir. Bunun başlıca nedeni Türkiye Cumhuriyeti’nin, Osmanlı İmparatorluğu’ndan devraldığı Düyun-u Umumiye borçlarıdır. 142 milyon sterlin tutarındaki bu borçlar Türkiye’nin gündeminde 25 yıl süreyle önemli bir yer tutmuş ve ödemelerinin tamamlanması çeşitli sıkıntılar içinde gerçekleştirilmiştir. Türkiye’yi yöneten ve bu borçların bunalımını yaşamış olan Cumhuriyetin ilk kuşak siyasal kadroları, yeniden böyle bir durumla karşılaşmaktan çekindikleri için, borçlanmaya ve özellikle de dış borçlanmaya hep soğuk bakmışlardır. Zaman içinde bir gevşeme olmakla birlikte 1980’li yıllara kadar bu eğilimin etkisinin sürdüğü söylenebilir.

1980 öncesinde yaşanan büyük ödemeler dengesi krizi, Türkiye’yi bir dizi karar almaya yöneltmiş ve sonuçta 24 Ocak Kararları diye adlandırılan bir ekonomik istikrar programı yürürlüğe konulmuştur. Bu kararlar öncesinde başlayan ve daha sonra da devam eden dış borç ertelemeleri, girişilen yapısal uyumlandırma çabalarına yetmediği için yeni bazı dış borçlanmalar zorunlu hale gelmiştir.

IMF ve Dünya Bankası’nın da desteğiyle Türkiye, hem bu uluslararası kuruluşlardan hem de diğer kaynaklardan dış borçlanmaya yönelmiştir. Yürürlüğe konulan yeni önlemler bir yandan ekonomik istikrarın yeniden sağlanmasına yönelirken öte yandan da serbestleştirme ve dışa açılma politikaları sonucunda toplumun taleplerinde ve beklentilerinde yükselmeye yol açarak yeni dış borçlanmalara gidilmek suretiyle alt yapı yatırımlarına eğilinmesi zorunluluğunu getirmiştir. Doğal olarak alınan yeni dış borçlar, dış borç servisinin yükselmesine ve zorunlu olarak yeni dış borçlar alınmasına önderlik etmiştir. 1980’lerin son yıllarına kadar büyük ölçüde uluslararası kuruluşlardan ve yabancı devletlerden borçlanan Türkiye, 1987’den başlayarak uluslararası sermaye piyasalarından borçlanmaya da başlamış ve bu konuda hızla yol almıştır.

Türkiye’nin dış borçlanmasıyla ilgili en ciddi değişikliklerden birisi 1989 yılından itibaren gerçekleştirilmiştir. Bu tarihten itibaren dış borç yükü ulaştığı tehlikeli noktadan geri çekilmeye ve Dış Borç/GSMH oranı düşürülmeye başlanmıştır. Böylece Türkiye bir iki yıl girdiği “ciddi borç yükü altındaki ülkeler kategorisinden” tekrar çıkmıştır. Bu olumlu gelişmede Hazinenin büyük rolü olmuştur. Hazine o dönemde ilan ettiği “dış borçlanmanın dış borç servisiyle sınırlandırılması ilkesini” titizlikle uygulamıştır. Dış borç yükü ve dış kredibilite açısından olumlu olan bu gelişme, iç denge açısından benzeri önlemlerin alınamaması nedeniyle, bu kez, bir iç ekonomik istikrar sorununu gündeme getirmiştir.

Türkiye’de dış borçlanmayla ilgili olarak iki farklı görüş bulunmaktadır. Bunlardan ilki dış borçlanmanın dış borç servisini aşmayacak ve ülkenin kredibilitesini bozmayacak şekilde sürdürülmesi, ikincisi ise dış borçlanmanın arttırılması ve buradan sağlanacak kaynakla iç finansman sorununun çözümlenmesi şeklindedir.

Kanımızca Türkiye, dış borçlanmasını kredibilitesini bozmayacak şekilde ve dış borç servisine paralel olarak sürdürmelidir. İç finansman dengesizliklerinin altında yatan vergi toplamada başarısızlık, fon giderlerindeki disiplinsizlik, kamu iktisadi teşebbüslerinin boyutlarını aşan miktarlardaki yatırım ve istihdam ve her şeyden önce mevcut ekonomik sorunları çözmek için gerekli en önemli husus olan siyasal irade eksikliği sorunları çözülmeden dış borçlanma yoluyla iç ekonomik denge sorununun çözümlenmesi mümkün değildir. Nitekim Türkiye özellikle 1993 yılında dış borçlanmayı arttırarak iç finansman dengesizliklerini bu kaynaklarla çözmeyi denemiştir. Sadece bu uygulama göstermiştir ki ancak iç dengesizliklerin çözümünden sonra, üretken yatırımlarda kullanılmak üzere dış borçlanmanın arttırılması doğru bir tercih olarak karşımıza çıkmaktadır.

Türkiye’de iç borçlanmayla ilgili temel karar, 1984 yılında alınmış ve 1985 yılında uygulamasına geçilmiştir. Bu karar, 1985 yılı Bütçe Kanunu’na gelininceye kadar, bütçeye gelir ve gider yazılan borçlanma anapara giriş ve ödemelerinin, 1985 yılından başlanarak bütçe dışında ayrı bir borç yönetimi hesabı içinde izlenmeye başlanmasına ilişkin yasa değişikliğiyle yaşama geçirilmiştir. Yapılan değişiklik sonucu, borçlanma anapara giriş ve ödemeleri bütçe dışına çıkarılmış ve yalnızca faiz ödemeleri bütçe içinde gösterilmeye başlanmıştır.

Bu değerlendirmelerin sonucunda şu yargımızı ortaya koyabiliriz: Türkiye geleneksel olarak vergi toplayamamanın yarattığı kaynak sıkıntısını, geçmişte çoğu kez yaptığı gibi bir kez daha borçlanmayı vergi yerine ikame ederek çözmeye yönelmiş, başlangıçta olumlu sonuçlar vermiş gibi görünen bu gelişme, zaman içinde vergi toplamamakta ısrar edilmesi, kamu giderlerini kısma yolunda kalıcı önlemler alınamaması ve iç borçlanmanın da artık sınırlarına dayanması sonucunda 1985 öncesine göre çok daha bunalımlı bir kamu finansmanı yaratmıştır.

2000 yılında IMF ile birlikte yeni bir program uygulamasına girmiş bulunan Türkiye, peş peşe iki kez (Kasım 2000 ve Şubat 2001) krizle karşılaşmıştır.

Bu iki kriz Türkiye’nin borç yapısını daha da sıkıntılı bir görünüm içine itmiştir. Bunun temel nedenlerinden birisi 2001 yılına kadar iç borç stoku arasında yer verilmemiş olan görev zararlarının iç borç stokuna eklenmiş olmasıdır.

Bu eklemeyle birlikte kamu kesimi borç yükü büyük ölçüde artmış ve ortaya çıkan kredibilite sorunu sonucu Hazine’nin dış borçlanma yapabilmesi giderek zorlaşmıştır. Türkiye’nin dış piyasalardan borçlanma imkânının kalmaması dış borçlanmasının IMF ve Dünya Bankası kaynaklarına yönelmesiyle sonuçlanmıştır.

2002 yılında Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Yasası kabul edilmiştir. Bu yasa ile her yıl Bütçe Kanunlarına konulan borçlanmayla ilgili hükümler bir genel yasa içinde toplanmış, üçer aylık dönemler itibariyle çıkarılacak kamu kesimi borç yönetimi raporunun TBMM’ye sunulması esası getirilerek Meclis’in borçlanma konusunda bilgi sahibi olması amaçlanmıştır.

Aynı yasa ile Hazine’nin Merkez Bankası’ndan kredi (kısa vadeli avans) kullanması uygulaması kaldırılmış, bunun yerine piyasadan, dalgalı borçlarını karşılamak amacıyla 30 güne kadar borçlanma yapması olanağı getirilmiştir.

Türkiye gibi mali disiplini kuramamış gelişme yolundaki ülkelerde gerek iç ve gerekse dış borçlanmanın yarattığı ağır kamu maliyesi sorunlarını çözebilmenin maliye politikasından başka anahtarı yoktur. Vergiyi bir süre borçlanmayla ikame etmek mümkün olmakla birlikte borçlanmayı, borçlanmayla sonsuza kadar sürdürmek mümkün değildir. Sonuçta, bir noktada borçlanmayı da yine vergiyle ikame etmekten ve kamu giderlerini kısmaktan başka bir çözüm yolu yoktur. Başka türlü bir çözüm olsaydı Osmanlı İmparatorluğu’nun çok yaygın şekilde denediği mukataa, sehim, iltizam gibi mali buluşlarla bir noktaya varılması mümkün olabilirdi.

KAMU PAYLARININ YÖNETİMİ

Kamu Payı Kavramı

Kamu payı deyimiyle kastedilen, kamu kesiminin (devlet, yerel yönetimler, tüzel kişiliği olan bütçe dışı fon yönetimleri) çeşitli iktisadi nitelikteki kuruluşlarda mevcut sermaye paylarıdır. Bununla birlikte konumuz Hazine ile sınırlı olduğu için, burada ele alacağımız, devletin (ve onun adına Hazine’nin) çeşitli kuruluşlardaki sermaye payları olacaktır (Bu bölümün tamamı için bkz: Eğilmez, 1990).

Kitabın ilk bölümünde Hazine’nin, devletin tüzel kişiliğini mali açıdan temsil eden kurum olduğunu açıklamıştık. Bu temsil yetkisi nedeniyle, devletin bu tür sermaye paylarının temsilini de devlet adına, Hazine yürütür.

Devlet, çeşitli iktisadi kuruluşlarda çeşitli şekillerde pay sahibi olabilir; bir iktisadi teşebbüsü kendisi kurabileceği gibi, mevcut bir teşebbüsü özel kesimden kamulaştırma veya yabancı sermaye sahiplerinden millileştirme yoluyla devralabilir ya da özel kesimle birlikte ortak teşebbüsler kurabilir.

Türkiye’de devletin pay sahipliği, özel kesimin yeteri kadar güçlü ve yaygın olmadığı Cumhuriyetin ilk kuruluş yıllarından itibaren, Osmanlı İmparatorluğu’ndan devralınan sanayi kuruluşlarının devamı ve daha da yaygınlaştırılması şeklinde ortaya çıkmıştır. Bu pay sahipliği genellikle ya kamu iktisadi teşebbüsü denilen ve sermayesinin tamamı veya büyük çoğunluğu devlete ait olan kuruluşlardaki sermayedarlık ya da özel kesimin ağırlıkta bulunduğu kuruluşlarda bir miktar ortaklık şeklinde meydana gelmektedir.

Devletin bir şirketteki sermaye payı azaldıkça o şirkete müdahale imkânı da azalmaktadır. O nedenle sermaye payı bu tür şirketlerin devletle ilişkisi açısından çok önemli bir belirleyici olmaktadır.

Kamu İktisadi Teşebbüslerinin Kuruluş Nedenleri

Piyasa düzenine dayalı bir ekonomide, mal ve hizmetlerin büyük çoğunluğu, tüketici tercihlerine dayalı olarak oluşan piyasa talebi ve bunun yarattığı kaynak tahsisine göre, özel kesim kuruluşları tarafından üretilir. Bununla birlikte tüketicilerin bütün tercihlerini mevcut piyasa aracılığıyla talebe dönüştürüp kaynak tahsis mekanizmasını etkilemeleri mümkün olmaz. Örneğin ulusal savunmaya ilişkin mal ve hizmetlerin piyasa aracılığıyla ifade edilmesi her zaman mümkün olmayabilir (Singer, 1976, s. 6). Öte yandan tüketici tercihlerinin, özel kesimin varlık nedeni olan kârlılık kriterini karşılaması da her zaman konu olmayabilir. Örneğin karayolu, demiryolu, baraj gibi bazı altyapı yatırımları bunları yapana değil genellikle bunlardan yararlanana kâr sağlar. O nedenle özel kesimin altyapı yatırımlarını, bunlardan sağlayacağı yararı planlayarak yapması istisnai bir olaydır. Bu ve benzeri durumlarda kamu kesiminin devreye girerek boşluğu doldurması kaçınılmaz olur.

Kamu iktisadi teşebbüslerinin kurulma nedeni yalnızca yukarıda değinilen tahsis sorununu çözmek değildir. Kuruluş nedenleri arasında diğer bazı ekonomik, mali ve siyasal nedenler de vardır. Bunların önemlilerine değinelim.

Ekonomik nedenler arasında yer alan önemli bir unsur, bazı temel nitelikli mal ve hizmetlerin fiyatlandırılmasının, özel kesimin kâr maksimizasyonu ilkesine terk edilemeyeceği şeklindeki kabuldür. Bu amaçla kurulan kamu iktisadi teşebbüsleri aracılığıyla, kârlılık ve genel yarar ilkeleri bir ölçüde bağdaştırılmaya çalışılmaktadır.

Mali nedenlerin başında, kamu kesimine gelir sağlama amacı gelir. Kamu iktisadi teşebbüsleri bir yandan kârlılık ve genel yararı bağdaştırmanın aracı olarak kullanılırken, öte yandan bu kuruluşlar aracılığıyla elde edilen gelir fazlaları vergi almak suretiyle gelir elde etmenin alternatifini oluşturur.

Bazı durumlarda kamu iktisadi teşebbüsleri, özel kesimin yeteri kadar kaynağı olmadığı veya kârlı bulmadığı için yatırım yapmayı uygun görmediği alanlarda ortaya çıkan boşluğu doldurmak üzere kurulurlar. Türkiye’nin de dahil bulunduğu gelişme yolundaki ülkelerde, genelde kamu iktisadi teşebbüslerinin kuruluş nedenlerinin başında bu yol gösterici yaklaşım yer alır.

İktidarda bulunan siyasal partilerin ideolojileri de bu kuruluşların kurulmalarına yol açabilir. Genellikle sol iktidarlar, üretim araçlarının kamu kesiminin elinde bulunması yaklaşımını benimsedikleri için kamu iktisadi teşebbüslerinin kurulması ve yaygınlık kazanması bu iktidarlar döneminde artar. İngiltere’de II. Dünya Savaşı ertesinde, İşçi Partisi iktidarı sırasında, özel kesime ait pek çok kuruluşun kamulaştırılarak kamu iktisadi teşebbüsü (nationalized industries) haline getirilmesi bu yaklaşımın tipik bir örneğidir.

Bir işletmenin kamu iktisadi teşebbüsü sayılabilmesi üç kriterin varlığına bağlı kabul edilmektedir (Gillis vd., 1983, s. 556-566).

Devlet (ya da Hazine) ya söz konusu işletmenin en büyük ortağıdır ya da yönetim veya denetimini elinde bulundurmaktadır.

İşletme, kişi ve kuruluşlara satılan mal ve/veya hizmetlerin üretimiyle uğraşmaktadır.

İşletmenin temel amacı kâr maksimizasyonu değil, genel yarar ile kârlılığı optimum dengede bağdaştırmaktır.

Bu kriterlerden de görüleceği üzere kamu iktisadi teşebbüsünün özel kesim kuruluşlarından en az iki noktada (i ve iii) farklılığı mevcuttur.

Kamu iktisadi teşebbüsleri; doğal tekellerden yaratılmış tekellere, mal üreten işletmelerden (yiyecek, giyecek, makine, alet üreten işletmeler gibi), hizmet üreten işletmelere (havayolu, demiryolu, turizm işletmeleri) kadar çok çeşitli alanlarda kurulabilmektedir.

Dünya uygulamaları, genelde, kamu iktisadi teşebbüslerinin kurulmasından güdülen pek çok amacın yerine getirilemediğini ortaya koymuş bulunmaktadır. Gerçekten de kamu iktisadi teşebbüsleri kâr maksimizasyonu peşinde koşmamalarına, hatta belirli dönemlerde zarar etmeyi göze almalarına karşın genel yararı sağlamak konusunda başarısızlığa düşmüşler, giderek kaynak tahsisinde etkinlik yerine israf yaratmaya başlamışlardır.

Kamu iktisadi teşebbüslerinin temel kuruluş amaçlarını düşünüldüğü gibi gerçekleştirememeleri, özelleştirmeyi bir dünya uygulaması haline getirmiştir.

Türkiye’de Kamu İktisadi Teşebbüslerinin Yönetimi

Türkiye’de Kamu İktisadi Teşebbüslerinin, Yıllık Genel Yatırım ve Finansman Programı çerçevesinde ele alınması, 1961 Anayasası ile gelen planlama kavramı ve planlı ekonomi ilkesinin sonucu olarak ortaya çıkmıştır.

Yıllık Genel Yatırım ve Finansman Programı hazırlanırken, kamu iktisadi teşebbüslerinden çeşitli tablolar ve o arada bilanço ve kâr zarar cetvelleri alınmaktadır. Söz konusu tablolar cari yılın sonuç tahminlerinin yanı sıra bir sonraki yıla ilişkin tahminleri de içerdiğinden, teşebbüslere, gelecek yıla ilişkin döviz kuru tahmini, GSMH deflatörü, GSMH büyüme hızı tahmini gibi makroekonomik büyüklükler önceden açıklanarak bunlarla uyumlu tablolar hazırlamaları talimatı verilmektedir.

Kamu İktisadi Teşebbüsleri Yıllık Genel Yatırım ve Finansman Programı, yukarıda anılan varsayımlara göre hazırlanan verilerden hareketle, Hazine ve Devlet Planlama Teşkilatı tarafından ortaklaşa düzenlenen bir yıllık fon akım tablosundan ibarettir. Her bir kamu iktisadi teşebbüsü için tek tek hazırlanan bu tablolar, sonuçta konsolide edilerek, bütün kamu iktisadi teşebbüslerini kapsayan bir genel fon akım tablosu oluşturulmaktadır. Söz konusu konsolide tabloların oluşturduğu Kamu İktisadi Teşebbüsleri Yıllık Genel Yatırım ve Finansman Programı, Bakanlar Kurulu’nun onayına sunulmadan önce, Hazine’nin koordinasyonu altında, Devlet Planlama Teşkilatı yetkilileri, ilgili kamu iktisadi teşebbüslerinin yöneticileri, kamu iktisadi teşebbüslerinin bağlı oldukları bakanlıkların temsilcileri ve Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu yetkilileri tarafından gözden geçirilip son şeklini almaktadır. Nihai şekline ulaşan program, 15 Ekim tarihinde Bakanlar Kurulu tarafından onaylanarak 1 Ocak tarihinde yürürlüğe girmektedir.

Programın dayanağı olan fon akım tabloları üç bölümden oluşmaktadır:

Kaynaklar tablosu, ele alınan dönemde ilgili kamu iktisadi teşebbüsüne kaynak oluşturan aktif azalışlar (Örneğin sabit kıymet satışı, alacakların tahsili, stoklarda azalma) ile yine aynı şekilde kaynak oluşturan pasif artışları (Örneğin borçlarda artış, ödenmiş sermayede artış) kapsamaktadır.

Ödemeler tablosu, aynı dönemde teşebbüsün ödemesi niteliğini taşıyan aktif artışları (Örneğin yeni gayrimenkul alımı, veresiye satışlarda artışlar, stokların büyümesi) ve pasif azalışları (Örneğin borç ödemeleri) içermektedir.

Özel kesim işletmelerinde kaynaklar ve ödemeler tablolarının sonuçları muhasebe kuralları gereği biribirine eşittir. Kamu iktisadi teşebbüsleri konu olunca bu iki tablonun eşitlenmesi finansman kaynakları tablosu adı verilen bir üçüncü tablonun varlığına ihtiyaç göstermektedir. Bunun temel nedeni, özel kesim işletmelerinden farklı olarak kamu iktisadi teşebbüslerinde, teşebbüs dışından empoze edilen bazı işlemlerin varlığıdır. Örneğin siyasal iktidarın Devlet Planlama Teşkilatı aracılığıyla teşebbüse vereceği yatırım görevinin tutarı, Hazine’nin teşebbüse o yıl için ödeyebileceği sermaye katkısı ve subvansiyon (görev zararı) tutarı, teşebbüs için Hazinece sağlanabilecek dış proje kredisi tutarı, bir ölçüde, ilgili kamu iktisadi teşebbüsünün kendi dışında oluşan kararlara dayanmaktadır. Bu nedenle üçüncü tablo, ilk iki tablo arasında oluşan farkın gerçek boyutunun yatırım giderleri de eklenerek belirlenmesine ve bu gerçek farkın, fark açık şeklindeyse, Hazinece yukarıda belirtilen yollardan hangileri kullanılarak finanse edileceğini göstermeye yaramaktadır.

Tablo 1: KİT Yıllık Genel Yatırım ve Finansman Tablosunda Yer Alan Başlıca Kalemler

1. Kaynaklar Tablosu
2. Ödemeler Tablosu
3. Finansman Dengesi Tablosu

a. Aktif Azalışlar
Kasa Banka Azalışı
Sabit Kıymet Azalışı
Alacaklarda Azalış
Stoklarda Azalış
a. Aktif Artışlar
Kasa Banka Artışı
Sabit Kıymet Artışı
Alacaklarda Artışlar
Stoklarda Artışlar
İştirak Ödemesi Artışı
1 - 2 = Kaynak Fazlası / Açığı
Yatırımlar
Finansman İhtiyacı

b. Pasif Artışlar
Hazine Dışı Ser.Payı Artışı
Borçlarda Artış
b. Pasif Azalışlar
Borçlarda Azalış
Finansman İhtiyacının Karşılanması
Hazine Sermaye Transferi
Hazine Yardımı veya İkraz
Dış Proje Kredisi
Çeşitli Fonlardan Ödeme

Kaynak: Eğilmez (1990), s. 46.

1980-1987 yılları arasında gerileme gösteren kamu iktisadi teşebbüslerine bütçe kaynaklı destekler, 1987 yılından başlayarak yeniden artış eğilimine girmiştir. Söz konusu eğilim 1993 yılında daha fazla artmıştır. Kendi kaynaklarının ötesinde işlere girmek zorunda bırakılan teşebbüsler, siyasal müdahalelerin artması ve bu çerçevede kârlarında gerileme ortaya çıkması sonucu bütçe kaynaklarına muhtaç hale gelmektedirler. Böylece meydana gelen kısır döngü ile bütçe transferlerinin artmasının, teşebbüslere devlet müdahalesini haklı kılan bir anlayışa neden olması ve sonuçta teşebbüslerin kararlarının ekonomik kurallara göre alınamaması kaçınılmaz hale gelmektedir.

Diğer Kamu Paylarının Yönetimi

Diğer kamu payları deyimiyle kastettiğimiz, kamu iktisadi teşebbüsleri dışında kalan, özel şirketlerde kamuya ait bulunan sermaye paylarıdır. Bunlar, ağırlığı özel kesim elinde bulunan bazı şirketlere, kamu kesiminin çeşitli nedenlerle katılması sonucunda oluşmuş paylardır.

Geçmişte, tümüyle Hazine tarafından temsil edilen ve yönetilen bu paylar, daha sonraları özelleştirme kapsamına alınmak suretiyle, Kamu Ortaklığı İdaresi’ne bırakılmıştır. Böylece bu şirketlerdeki devlet payları, Hazinece değil Kamu Ortaklığı İdaresi tarafından temsil edilir hale gelmiştir. Bu da daha önce sözünü ettiğimiz devlet tüzel kişiliğinin temsilinde ortaya çıkan sorunu bu açıdan bir kez daha gündeme getirmiştir.

Değerlendirme

Türkiye’de kamu paylarının yönetimi uzun bir süreden beri son derecede yanlış bir şekilde yürütülmektedir. Yanlış yönetimin dayanaklarını bulabilmek için bu teşebbüsleri özel kesim kuruluşları ile karşılaştırmak gerekir. Cevabını aramamız gereken soru şudur; aynı konularda iş yapan özel kesim kuruluşları kârlı ve verimli çalışabilirken, kamu iktisadi teşebbüsleri, genel yararı da sağlayamadıklarına göre, niçin kârlı ve verimli çalışamamaktadır? Bu sorunun cevabını bulabilmek için öncelikle özel kesim kuruluşları ile kamu iktisadi teşebbüsleri arasındaki temel farkları belirlemek gerekmektedir. Bu farkların en önemlileri şunlardır:

Özel kesim kuruluşları hiçbir tartışmaya yer bırakmayacak şekilde Türk Ticaret Kanunu’na tabidirler. Oysa kamu iktisadi teşebbüsleri kendi çerçeve kanunlarında çizilen ve Türk Ticaret Kanunu’ndan oldukça farklı olan kurallara uymak zorundadırlar. Her şeyden önce, sermayeleri paylara bölünmemiştir. Pay sahibi tek (Hazine) olduğundan, özel kesim kuruluşlarından farklı olarak bir pay sahipleri genel kurulu ve dolayısıyla kendi denetçileri bulunmamakta, hisse senetleri olmadığı ve borsada işlem görmediği için, gerçek değerleri belirlenememektedir.

Özel kesim kuruluşlarının denetimi, pay sahipleri genel kurulu tarafından seçilen denetçilerin düzenleyecekleri rapor üzerine genel kurul aracılığıyla yapılmakta, yönetim kurulunun aklanıp aklanmaması bu kurulda ve büyük ölçüde ekonomik ve ticari konularda gösterilen başarı ya da başarısızlıklar göz önünde tutularak kararlaştırılmaktadır. Kamu iktisadi teşebbüslerinin denetimi, Anayasa’nın çizdiği çerçeve içinde, TBMM Kamu İktisadi Teşebbüsleri Komisyonu aracılığıyla yürütülmektedir. Anılan komisyon, esas olarak, Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu’nun tek tek kamu iktisadi teşebbüsleri için düzenlediği raporları ele almakta ve bu raporlardaki tespitler üzerinden denetimini yapmaktadır. Bu komisyonda yapılan denetim esas ağırlığı itibariyle teknik olmaktan çok siyasal yönlü bir denetimdir. Bir kamu iktisadi teşebbüsünün yönetiminin ilgili dönem için aklanması veya aklanmaması bu komisyonun önerisi üzerine TBMM Genel Kurulu tarafından kararlaştırılmaktadır. Doğal olarak denetimin siyasal olduğu bir ortamda, kamu iktisadi teşebbüsleri yönetimlerinin teknik kalması mümkün olamamaktadır. Yönetimler, dönem sonunda hesaplarını kabul ettirebilmek için TBMM’nin ve doğal olarak siyasal iktidarın, hatta komisyonda yer alan muhalefet partileri milletvekillerinin büyük ölçüde etkisi altında kalmakta ve piyasanın işleyişi doğrultusunda ekonomik ve ticari kararlar almaktan çok, siyasal iktidarın tercihleriyle komisyonun baskıları doğrultusunda kararlar almaya yönelmektedirler.

Özel kesim kuruluşlarında çalışanlar İş Kanunu hükümlerine tabi oldukları halde, kamu iktisadi teşebbüslerinde çalışanların çoğu, yine Anayasa hükümleri gereği, devlet memuru statüsünde istihdam edilmektedirler. Devlet memurlarının iş güvencelerinin işçilere göre çok daha fazla olduğu Türkiye’de, bu elemanların gereğinde işten çıkarılması mümkün olamamakta, böyle olunca da zarar eden bir kamu iktisadi teşebbüsü eleman azaltma yöntemine başvuramamaktadır.

Özel kesim kuruluşlarında işin sahibi bellidir. Şirkete sermayeyi kim koyduysa ya da sermayenin büyük miktarını pay olarak kim elinde tutuyorsa işin sahibi odur ve dolayısıyla başarısızlığın hesabını o sorar. Oysa kamu iktisadi teşebbüslerinde böyle açık seçik bir sahiplik söz konusu değildir. Bu teşebbüslere sermayeyi devlet adına Hazine koymakta, fakat yönetimleri büyük ölçüde bağlı oldukları bakanlık ve dolayısıyla siyasal iktidarın elinde bulunmaktadır. Denetimi ise, yukarıda değinildiği gibi, Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu kanalıyla TBMM yapmaktadır. Bir başka deyişle sermayeyi koyan, yönetimi şekillendiren ve denetimi yapan hep devletin farklı birimleridir.

Denetimin siyasal olduğu, finansmanın önemli bölümünün doğrudan ya da dolaylı olarak devlet eliyle sağlandığı bir kuruluşta yönetimin siyasetten soyutlanması mümkün değildir. Zira sonuçta, hesabını siyasal olarak verecek olan bir kamu iktisadi teşebbüsünün yönetimi, bu hesabı kolay verip aklanabilmek için, siyasal iktidara yaklaşmak ve onun talimatları doğrultusunda uygulama yapmak zorundadır. Öte yandan bu teşebbüslerin yönetim kurulu üyeleri de büyük çoğunluk itibarıyla siyasal tercihlere göre atanmakta ve kararlarını teknik olmaktan çok siyasal etkilere göre almaktadırlar.

En büyükleri 1960, 1984 ve 1992 yılında yapılan ve büyük ölçüde af niteliği taşıyan tahkim kanunu uygulamaları da bu teşebbüslerin mali disiplinlerini kaybetmelerinde önemli rol oynamıştır. Belirli aralıklarla borçları silinen teşebbüslerin, birbirlerine olan borçlarını ödemeye gayret göstermeleri için ortada hiçbir neden kalmamaktadır. Tahkim uygulamaları daima kârlı ve verimli çalışan teşebbüsü cezalandırmış, tersine, verimsiz çalışan, borç ödememeyi adet haline getirmiş olan teşebbüsleri ödüllendirmiştir.

Kamu iktisadi teşebbüsleriyle ilgili çözümün iki aşamalı olduğu anlaşılmaktadır. İlk aşamada bu teşebbüslerin siyasal denetimden çıkarılıp ekonomik denetime konu edilmeleri, ikinci aşamada ise bunların önemli bölümünün özelleştirilmesi. Kamu iktisadi teşebbüslerinin siyasal denetimden uzaklaştırılmasının yararı, aynı yolla bu kurumların yönetimlerinin de siyasal müdahalelerden uzaklaşmasına yol açacak ve böylece bu teşebbüslerde ekonomik ve ticari kararlar, siyasal kararların yerini alabilecektir. Nitekim 1983-1985 arasında söz konusu teşebbüslere yönelik siyasal müdahalelerin azaltılması, bu teşebbüsleri özel kesim kuruluşları gibi kârlı çalışmaya yöneltmiştir. Bu yıllarda, teşebbüslerin kârlarının artmış ve dolayısıyla bütçeden aldıkları transferlerin azalmış olması, siyasal müdahalelerin azaltılması, halinde bu kuruluşların da kârlı ve verimli çalıştırılabileceğinin bir göstergesidir. Öte yandan bu uygulama bazı yasal düzenlemelerle desteklenmediği takdirde kısa bir süre içinde eski müdahaleci ortama dönülmesi önlenememektedir. Siyasal müdahalenin önlenmesi konusundaki köklü çözüm için Anayasa değişikliği yapılarak bu kuruluşların Türk Ticaret Kanunu’na tabi kılınmaları ve çalıştırdıkları elemanların devlet memuru statüsünden çıkarılarak işçi statüsüne geçirilmeleri zorunludur. Konunun nihai çözümü olarak bütün dünyada geniş uygulama alanı bulan özelleştirmenin yapılabilmesi için bu ilk aşamanın tamamlanması büyük önem taşımaktadır.

İkinci aşamayı oluşturan özelleştirmenin tamamlanması ile de siyasal müdahaleler büyük ölçüde kalkmış olacak ve ekonomi, piyasa düzeninin gerektirdiği kurallar çerçevesinde işlemeye başlayacaktır. ABD’de serbest piyasa ekonomisinin gelişmiş düzeyde olması kamu mülkiyetinin darlığından kaynaklanmaktadır. Serbest piyasa ekonomisinin oluşabilmesi ve dolayısıyla ekonomiye devlet müdahalesinin azaltılabilmesiyle kamu mülkiyetinin daraltılması arasında doğrudan bir ilişki bulunmaktadır. Bu nedenle özelleştirme, yalnızca kamuya gelir getiren bir işlem olarak değil, fakat bundan daha önemlisi ekonomiye siyasal müdahalelerin azaltılmasının ve serbest piyasa mekanizmasının işlemesinin temel aracı olarak ortaya çıkmaktadır. Buna karşılık Türkiye’de, yukarıda değinilen kurumsal düzenlemelere ilişkin ilk aşama tamamlanmadan ya da bir başka deyişle siyasal iktidarların ekonomik yönetime siyasal amaçlı müdahaleleri önlenmeden doğrudan özelleştirme aşamasına geçilmesinin, bu kuruluşların ileride bir moda değişikliği sonucu yeniden kamulaştırma konusu olmalarına davetiye çıkardığını vurgulamak gerekir.

Moda her konuda olduğu ekonomik tercihler ve politikalar üzerinde de etkilidir. Bunun en tipik örneklerinden birisi kamu iktisadi teşebbüslerinin konumunda ortaya çıkmaktadır. 1930’lardan sonra yükselen sağ ve sol ideolojilerin az görülen ortak yaklaşımlarından birisi bu konuda kamulaştırma şeklinde ortaya çıkmış ve bir moda halinde dünyayı sarmıştır. İngiltere, Fransa gibi ülkelerde sol ideolojinin ve İtalya, İspanya, Portekiz gibi ülkelerde sağ ideolojinin paralel yönlü yarattığı moda sonucu kamulaştırmalar yapılmış ve kamu iktisadi teşebbüsleri oluşturulmuştur.

1980’lere doğru moda değişmeye, bu kez kamulaştırmanın yerini Avrupalı sağ partilerin iktidarlarınca desteklenen özelleştirme almaya başlamıştır. Başlangıçta sağ partilerin desteklediği özelleştirme, daha sonra sol partilerin de sarıldığı bir eğilim haline dönüşerek zirveye çıkmıştır.

BÜTÇE FİNANSMANI

Maliye Politikasının Özü

Maliye politikası denildiğinde, hızlı ekonomik büyüme, yüksek istihdam ve istikrarlı bir fiyat düzeyinin sağlanabilmesi amacıyla vergi ve diğer gelirler ile kamu giderlerinin parasal politikayla uyum içerisinde birer politika aracı olarak uygulanması anlaşılır. (Samuelson & Nordhaus, 1992, s. 622).

Devletlerin maliye politikası uygulamasındaki temel araçları bütçelerdir. Bütçe daha önce de değinildiği üzere herhangi bir yılda, devletin yapmayı planladığı giderlerle, toplamayı planladığı gelirlerin listelendiği ve çeşitli uygulama hükümlerinin yer aldığı yasal bir belgedir. Bütçeler bir yılda ya gelirleri giderlerine eşit olarak denk olabilir veya gelirleri giderlerini aşarak fazla verebilir ya da giderleri gelirlerini aşarak açık verebilir. Bütçenin açık vermesi halinde açık miktarı borçlanmayla karşılanır.

Maliye politikası mutlaka denk bir bütçe uygulaması sağlamak amacını gütmez. Ekonominin içinde bulunduğu koşullara göre denk bütçe sağlamak amaç olabilir. Buna karşılık yine ekonomik koşullar çerçevesinde bütçenin açık veya fazla verdirilmesi de amaç edinilebilir.

Bu çerçevede maliye politikası araçlarını ikiye ayırarak incelemek mümkündür. Bunlardan ilk grubu oluşturanlara otomatik dengeleyiciler (ki bunlar seçimlik değildir), ikinci grubu oluşturanlara da seçimlik maliye politikası veya istikrar politikası araçları denilmektedir.

Maliye politikası, koşullara göre kendiliğinden devreye girip çalışan bazı dengeleyici mekanizmalara sahiptir. Bunlara otomatik dengeleyiciler (automatic stabilizers veya built in stabilizers) adı verilmektedir. Otomatik dengeleyicileri şu başlıklar altında toplamak mümkündür:

Vergilerin miktar olarak en yüksek hasılatı sağlayanları olan gelir vergileri genellikle artan oranlı (gelir yükseldikçe vergi oranı da yükselen) tarifelere dayalıdırlar. GSMH büyümesi sonucu ekonomi büyüdükçe elde edilen gelirler de yükselir ve dolayısıyla toplanan vergi miktarı, artan oranlı (müterakki) tarife nedeniyle artar. Sonuçta, GSMH artışına paralel olarak ortaya çıkabilecek talep artışı ve onun neden olacağı fiyatlar genel düzeyi yükselişi frenlenmiş olur. Eğer tam tersine ekonomide bir durgunluk varsa azalan gelirlere uygulanan tarifeler de düşük olacağından durgunluğun daha da ileri aşamalara varması otomatik olarak önlenir. Böylece bu artan oranlı tarife yapısı ekonomideki konjonktüre uygun bir esnekliği kendiliğinden sağlamış olur.

Devletlerin yaptıkları işsizlik sigortası ödemeleri, durgunluk dönemlerinde işini kaybeden kişilerin giderlerini tümüyle durdurmalarına engel olur. Durgunluk dönemlerinde işini kaybedenlerin sayısı artacağı için devletin yaptığı işsizlik sigortası ödemelerinin miktarı da artar. Bu otomatik etkiler, durgunluğun daha ileri aşamalarına yol açacak keskin talep daralmaları için bir fren görevi görür. Ekonomi durgunluktan çıktıkça istihdam imkânları da genişleyeceğinden bu tür işsizlik sigortası ödemeleri otomatik olarak devre dışı kalmaya başlarlar.

Otomatik dengeleyiciler, enflasyonist veya deflasyonist ekonomik gelişmelere karşı birer ilk önleyici olarak çalışırlar. Bu araçların temel görevinin, ekonomik dalgalanmalara karşı bu dalgalanmaların ilk ve ani etkilerini hafifletmek ve ileriki aşamalarda daha geniş önlemler uygulanması için zaman kazandırmaktan ibaret olduğunu gözden uzak tutmamak gerektir. Her iki otomatik dengeleyicinin de sonuçta etkileri bütçe üzerinde görülür ve bütçe dengesini, denklik, açıklık veya fazlalık yönünde etkilerler.

Ekonomik bunalımları önlemek için kullanılan maliye politikası araçlarının bütününe ve uygulanma şekline seçimlik ya da ihtiyari maliye politikası veya istikrar politikası adı verilmektedir. Ekonomi, durgunluğa girme yönünde bir gelişme gösterdiği zaman, yol, havaalanı, baraj yapımı, çevre kirliliğini önleme projeleri gibi geniş istihdam ve dolayısıyla gelir ve talep yaratacak kamu yatırımlarını yürürlüğe koymak suretiyle durgunluktan çıkma yolunda adımlar atılması sağlanabilir.

Bu tür durgunluk ortamlarında maaş ve ücret artışları ile sübvansiyon artışlarından kaçınmak gerektir. Çünkü bunlar yarattıkları alışkanlıklar nedeniyle uzun dönem sürebilecek ve dolayısıyla durgunluktan çıkıldıktan sonra da çeşitli baskılar nedeniyle sürebilecek ve bu şekliyle ileride ortaya çıkabilecek enflasyonist etkileri arttırabilecek araçlardır.

Ekonomi, enflasyonist bir ortam içindeyse bu önlemlerin tersini uygulamak gerektir. Kamu yatırımlarının ve mümkün olabilen diğer kamu giderlerinin kısılması piyasadaki aşırı likiditenin yol açtığı talep genişlemesini denetim altına almak için zorunludur. Ancak başlamış olan yatırımları bir anda durdurmak kolay bir iş değildir.

Durgunluk içine girmiş bir ekonomiyi canlandırabilmek için önemli bir önlem, vergi oranlarında indirime gitmektir. Böylelikle kişi ve kurumların ellerinde yatırım veya diğer giderleri gerçekleştirebilmek için daha fazla imkân bırakılmış ve talep canlanması sonucunda ekonominin durgunluktan çıkarılmasına yol açılmış olur. Böyle bir maliye politikasının bütçe açığı verdirmesi olağandır.

ABD’de Başkan Reagan döneminde ekonominin durgunluktan çıkarılması amacıyla uygulanan ve adına “arz yönlü iktisat” (supply side economics) denilen maliye politikasının özü, kamu giderlerinde kısıntı yapılırken buradan sağlanan tasarruflar kadar vergi indirimlerine gitmek şeklinde ortaya konulabilir. Arz yönlü iktisat savunucularına göre özellikle marjinal vergi oranlarında yapılacak indirimler, kaynakların yeniden tahsisi için teşvik edici olacak ve bu yolla ekonomik büyüme uyarılmış olacaktır. Vergi indirimleri ağırlıklı arz yönlü iktisat düşüncesi geniş ölçüde iktisatçı Arthur Laffer’in “Laffer Eğisi” diye anılan tezine dayanmaktadır. Laffer’in vardığı sonuç; vergileri arttırmakla bütçenin denkleştirilemeyeceği, hatta tam tersine vergi indirimlerinin ekonomik büyüme kanalıyla yol açacağı gelir artışı sayesinde, toplanan vergide artışa yol açacağı ve bu artış yoluyla bütçenin denkleştirilmesine katkıda bulunacağı şeklindedir (Cranford, 1989, s. 35; Edgmand, 1983, s. 234-235).

Söz konusu maliye politikası 1980’li yıllarda ABD’de (Başkan Ronald Reagan ve Başkan George Bush tarafından) ve İngiltere’de (Başbakan Margareth Thatcher tarafından) uygulanmış ve vergi indirimleri aracılığıyla sağlanan genişlemenin yararı görülmekle birlikte çoğu iktisatçı, toplanan vergi miktarının, vergi oranlarında yapılan indirimlerden kaynaklanmadığı görüşünde bir araya gelmişlerdir. Vergi oranlarıyla vergi gelirleri arasındaki ilişkiyi ortaya koymaya yönelik olarak yapılan ekonometrik çalışmalar da ABD’de vergi oranlarının yüksek olmadığını ve Laffer’in iddia ettiği gibi bu oranların düşürülmesiyle vergi hasılatı artışı sağlanamayacağını ortaya koymuştur (Samuelson & Nordhaus, 1992, s. 330-331).

ABD’de çeşitli itirazlara karşın uygulanmış bulunan vergi indirimleri paralelinde kamu giderlerinin kısılması sağlanamayınca, bu kez daha yüksek kamu açıkları ortaya çıkmaya başlamış ve ekonomik dengeler daha büyük tehditler altına girmiştir (Akhtar & Harris, 1992, s. 11).

Her ne kadar vergi oranlarında indirim arz yönlü iktisatın en çok bilinen uygulanma yöntemi ise de ekonomik büyümeyi uyarmak için kullanılan başka bazı araçları da vardır. Ulaştırma, haberleşme ve mali hizmetlerde yapılacak serbestleştirmelerin, gerçek dışı çevre koruma standartlarının hafifletilmesinin büyüme üzerinde olumlu etkileri olacağı arz yönlü iktisatçılar tarafından savunulmaktadır (Dolan & Lindsey, 1991, s. 412-413).

ABD’de bütçe açıklarının rekor düzeylere çıkması sonucunda, bu büyük bütçe açıklarının kapatılmasına yönelik olarak 1985 yılında iktidar ve muhalefet partilerinin anlaşmasıyla kısaca Bütçe Dengesi Kanunu adı verilen ve teklif sahiplerinin soyadlarından hareketle Gramm-Rudman-Hollings Act (kısaca GRH) diye anılan bir yasa yürürlüğe konulmuştur.

Yasa, 1985’den 1990’a kadar bütçe açıklarının eşit yıllık dilimler halinde azaltılarak 1990 yılında sıfırlanmasını hedef almış daha sonra nihai hedef yılı, yapılan yasal bir değişiklikle 1993 yılına ertelenmiştir. Yasa, bütçe açıklarının gönüllü olarak indirilmemesi halinde otomatik kesintiler yapılmasını öngören radikal hükümler taşımaktadır.

Pek çok iktisatçının klasik iktisatın etkisinde hazırlandığını ileri sürerek ağır şekilde eleştirdikleri yasa, uygulamada başarılı sonuçlar vermemiştir. Aslında yasanın, ABD Anayasa Mahkemesi’nin (Supreme Court) otomatik kesintileri Anayasa’ya aykırı bularak iptal etmesi, bütçelerin iyimser tahminlerle hazırlanarak gerçek olmayan miktarlardan kesintiler yapılması gibi nedenlerle tam anlamıyla uygulanamadığı iddiası da mevcuttur (Lipsey vd., 1990, s. 402-403).

Benzer bir uygulama yine iktidar ve muhalefetin işbirliği içinde başlatılmış ve 1992 yılından itibaren ABD bütçe açıklarında önemli düşüşler sağlandıktan sonra 1999 yılından itibaren bütçe fazlaları verilmeye başlanmıştır. Ne var ki dünya ekonomisinde yaşanan durgunluğun ABD ekonomisini de etkilemesi sonucu ekonomiyi canlandırmaya yönelik politikalar izleyen ABD yönetimi 2001 yılından itibaren yeniden ve büyük tutarlarda bütçe açıkları vermeye başlamıştır.

Otomatik dengeleyiciler herhangi bir yasal düzenlemeye gerek göstermeksizin kendiliğinden devreye girebildiği halde, seçimlik maliye politikası araçlarının devreye sokulması genellikle bazı yasal düzenlemelerin yapılmasını gerektirmektedir. Bu nedenle bunların devreye sokulmaları hem güç hem de zaman alıcıdır. Özellikle enflasyonist baskı altındaki bir ekonomide kamu yatırımlarının daraltılması ve/veya vergi oranlarının yükseltilmesi, siyasal tepkilere yol açar. Zaten bu nedenledir ki ekonomileri kısa dönemli enflasyonist baskıların altında kalan ülkelerde parasal politika araçları, mali politika araçlarına göre, önem kazanmaktadır. Çünkü para politikası araçları hiçbir yasal çerçeveye gerek olmaksızın ve kamuoyunun pek yakından kolaylıkla anlayıp, izleyemeyeceği uygulamalardır. Öte yandan ekonomisi sürekli olarak enflasyonist baskıların etkisinde kalan bir ülke eninde sonunda seçimlik maliye politikası araçlarını uygulamaya sokmak durumundadır.

Keynesyen maliye politikasının zirvede olduğu 1945-1970 yılları arasında seçimlik maliye politikalarının neredeyse günlük ayarlamalarla uygulanması gerektiğini savunanların sayısı oldukça yüksekti. Maliye politikasında ince ayar (fine tuning) denilen uygulama görüşü bu dönemlerde ortaya atılmıştır. İnce ayar düşüncesi, ekonomide herhangi bir istikrarsızlık ortaya çıktığı anda, maliye politikası araçlarıyla, özellikle vergilerle oynayarak istikrarsızlığı gidermek olarak özetlenebilir. Bu düşünce, karar alıp parlamentodan geçirmenin zaman alması nedeniyle fazlaca bir uygulama alanı bulamamış, onun yerine bu kez küçük istikrarsızlıkları biriktirip kalın ayar (gross tuning) yapma düşüncesi gündeme gelmiştir. Sonuçta, uygulanacak mali politika önlemlerinin onay zamanı bekleyemeyeceği görüşünden hareketle siyasal iktidara bazı ek yetkiler tanınması tartışmaya gelmiş, fakat parlamentonun en doğal hakkı olan “bütçe hakkı” ve “vergi hakkı” gibi ilkelerle bağdaşmaması, konunun, yaşama geçirilmesini büyük ölçüde engellemiştir (Lipsey, 1990, s. 237).

Türkiye’de Bütçe Finansmanı

Yukarıda maliye politikasının temel uygulama aracının bütçe olduğunu belirtmiştik. O nedenle burada Türk bütçe sistemi ve uygulaması ile ilgili genel bazı bilgileri sunmaya çalışacağız.

Kamu kesimi iki ana kategoriden ve onların altındaki alt kategorilerden oluşuyor. Bu iki kategori genel yönetim ve KİT’lerdir.

(A) Genel Yönetim: 1. Merkezi Yönetim: (a) Genel bütçe içinde yönetilen kamu idareleri: TBMM, Cumhurbaşkanlığı, Başbakanlık, yüksek yargı organları, Yüksek Seçim Kurulu, bakanlıklar, başbakanlığa bağlı müsteşarlıklar, MİT, MGK, Jandarma Genel Komutanlığı, Sahil Güvenlik Komutanlığı, Emniyet Genel Müdürlüğü, Diyanet İşleri Başkanlığı, AB Genel Sekreterliği, Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu, Devlet Personel Başkanlığı, Özürlüler İdaresi Başkanlığı, TÜİK, DSİ, Karayolları Genel Müdürlüğü, Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü, Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü, Devlet Meteoroloji İşleri Genel Müdürlüğü, Sosyal Hizmetler ve Çocuk Esirgeme Kurumu, Aile Araştırması Kurumu, Kadının Statüsü ve Sorunları Genel Müdürlüğü, Basın Yayın ve Enformasyon Genel Müdürlüğü, Darphane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğü. (b) Özel bütçe kapsamındaki idareler: YÖK, üniversiteler, ÖSYM, Atatürk Kültür, Dil ve Tarih Yüksek Kurumu Başkanlığı, Atatürk Araştırma Merkezi, Atatürk Kültür Merkezi, TDK, TTK, TODAİE, TÜBİTAK, Türkiye Bilimler Akademisi Başkanlığı, Türkiye Adalet Akademisi Başkanlığı, AB Eğitim ve Gençlik Programları Merkezi Başkanlığı, Yakın ve Ortadoğu Çalışma Eğitim Merkezi, Kredi ve Yurtlar Kurumu Genel Müdürlüğü, Gençlik ve Spor Genel Müdürlüğü, Devlet Tiyatroları Genel Müdürlüğü, Devlet Opera ve Balesi, TRT, Vakıflar Genel Müdürlüğü, Hudut ve Sahiller Sağlık Genel Müdürlüğü, Türkiye Muhasebe Standartları Kurulu, Türk Akreditasyon Kurumu, TSE, MPM, Türk Patent Enstitüsü, Türkiye Sanayi Sevk ve İdare Enstitüsü, Ulusal Bor Araştırma Enstitüsü, TAEK, Savunma Sanayi Müsteşarlığı, MSB Akaryakıt İkmal ve NATO POL Tesisleri İşletme Başkanlığı, İGEME Ekonomik Kültürel Eğitim ve Teknik İşbirliği Başkanlığı, Özel Çevre Koruma Kurumu, GAP Bölge Kalkınma İdaresi Başkanlığı, Özelleştirme İdaresi Başkanlığı, TOKİ, Arsa Ofisi Genel Müdürlüğü, DASK, EİEİ, MTA, Ceza ve İnfaz Kurumları ile Tutukevleri İş Yurtları Kurumu, Adli Tıp Kurumu, Refik Saydam Hıfzıssıhha Merkezi Başkanlığı, Yüksek İhtisas ve Araştırma Kurumu Hastanesi, Milli Piyango İdaresi, Spor Toto Genel Müdürlüğü, Kefalet Sandıkları. (c) Düzenleyici ve denetleyici kurumlar: RTÜK, SPK, BDDK, Kamu İhale Kurumu, Rekabet Kurumu, TMSF.

2. Sosyal Güvenlik Kurumları: (a) TC Emekli Sandığı (b) SSK (c) Bağ-Kur (d) Türkiye İş Kurumu (e) Ereğli Kömür Havzası Amele Biriktirme ve Yardım Sandığı.

3. Yerel Yönetimler: (a) Belediyeler (b) İl Özel idareleri (c) Bunların kurdukları birlikler.

(B) KİT’ler: (a) işletmeci KİT’ler, (b) finansal KİT’ler.

Günümüzde kamuoyuna sonuçları açıklanan bütçe merkezi yönetim bütçesidir. Yani genel bütçe içinde yönetilen idarelerin + özel bütçe içinde yönetilen idarelerin + düzenleyici ve denetleyici kurumların bütçelerinin toplamı. Buna bütçe dışı fonların sosyal güvenlik kurumlarının ve KİT’lerin açıklarının katılmasıyla da kamu kesimi toplam dengesine ulaşıyoruz. Yani kamu kesimi genel dengesi şöyle bulunuyor: Kamu kesimi toplam dengesi = merkezi yönetim bütçe dengesi + bütçe dışı fon dengesi + sosyal güvenlik kuruluşları dengesi + KİT’lerin dengesi + işsizlik sigortası dengesi.

Türkiye’de bütçenin gelir ve giderleri özetle şu kalemlerden oluşur.

Türk Konsolide Bütçesinin Başlıca Gelir ve Gider Kalemleri:

1. Gelirler:

Vergi Gelirleri (Gelir ve kurumlar vergileri gibi dolaysız vergiler ile KDV ve gümrük vergileri gibi dolaylı vergiler)

Vergi dışı normal gelirler (Kamuya ait taşınmazların satış ve kira gelirleri, KİT kârlarından aktarılanlar gibi gelirler)

Özel gelirler ve fonlar (Hibeler, fonlardan bütçeye aktarılan katkılar, özelleştirme gelirlerinden bütçeye aktarılan tutarlar vd.)

2. Giderler:

Cari Giderler

Personel Giderleri

Diğer Cari Giderler

Yatırım Giderleri

Transferler (Faiz giderleri, subvansiyonlar vd.)

Türkiye’de bütçe tahminleri, yukarıda özetle sunulan gelir ve gider kalemlerinin geçmiş yıllarda izlediği trendler dikkate alınarak yapılmaktadır. Bu tahminler yapılırken ilgili kamu idarelerinden alınan tahminler Maliye Bakanlığı’nca yeniden şekillendirilmekte ve bütçeye son şeklinin verilmesi büyük ölçüde bilim dışı bir siyasal pazarlık mekanizması ile tamamlanmaktadır.

Türkiye’de bütçenin yapılmasıyla ilgili faaliyetlerde bütçeye dahil bulunan bütün idareler görev almakla birlikte, bütçenin tümü üzerindeki görevler esas itibariyle Maliye Bakanlığı, Hazine Müsteşarlığı ve Devlet Planlama Teşkilatı tarafından yürütülmektedir. Hazine, transfer bütçesinin en büyük bölümlerini oluşturan borç faizleri, kamu iktisadi teşebbüslerine yapılacak ödemeler ve çeşitli subvansiyonlar, Devlet Planlama Teşkilatı da yatırım giderlerine ilişkin bölümleri doğrudan hazırlamakta, bütçenin gelir tahminleri de dahil, geri kalan bütün bölümlerinin nihai olarak hazırlanmasından Maliye Bakanlığı sorumlu bulunmaktadır. Bu üç kurum yetkilileri bir araya gelerek bütçe büyüklüklerinin hükümete sunulmadan önce son şeklini almasını sağlamaktadırlar.

Bütçe, kanunlaşıp yürürlüğe girdikten sonra, bütçe uygulaması, ilginç bir şekilde Hazine’nin görevi haline dönüşmektedir. Çünkü bugün Türkiye’de asıl önemli olan bütçeyi yapmak değil, finanse etmektir. Yıl içinde bütçe açığı artıyorsa bunu karşılamak sorumluluğu borçlanmayı arttırmak şeklinde Hazine’nin üzerine yüklenmekte, Maliye Bakanlığı daha çok şekle ilişkin uygulamalarla uğraşmaktadır. Durum böyle olunca da Türkiye’de borç yönetimi dışında hiçbir maliye politikası aracı yürürlüğe konulamamaktadır. Bunun sonucunda da Hazine, bütçenin gerçek yöneticisi durumuna geçmekte ve fakat vergi etkinliğini arttırmaya yönelik önlemleri almak Maliye Bakanlığı’nın yetki alanına girdiğinden bu önlemlere Hazine’nin katkısı sınırlı kalmaktadır.

Türkiye’de bütçenin hazırlanmasında siyasal kararların etkili olduğunu vurgulamıştık. Bu etkilerin bir sonucu olarak siyasal iktidarlar büyük açık veren bir bütçeyi TBMM’ne sunmak istememekte ve gerçek dışı bir bütçe hazırlanması siparişini vermektedirler. Yıl içinde, başlangıçta gerçekçi hazırlanmayan bütçe, daha yüksek açıklara yönelmekte, parlamentoyu aldatma olgusu, önlem alamama sonucunu getirmektedir. Türkiye’de bütçelerin ne kadar gerçekçi hazırlandığını ölçebilmek için bütçe başlangıç tahminleri ile bütçe kesin sonuçlarını karşılaştırmak yeterlidir. Bu iki değişken arasındaki ilişkinin ölçülmesine “bütçenin gerçekçiliğinin ölçülmesi” adını veriyoruz (Eğilmez, 1993).

1980-1995 yılları tahmin ve gerçekleşme sonuçlarını karşılaştırdığımız zaman başlangıç ve sonuç (tahmin ile gerçekleşme) açıklarının birbirinden çok farklı olduğu ve bütçelerin gerçekçi şekilde hazırlanmadığı açıkça anlaşılmaktadır. 1990 yılı %13’lük bir sapma gösterdiği için gerçekçi bütçeye yakın bir örnek olarak görünmektedir. 1994 yılı ise başlangıç açık tahminine göre (%27) daha küçük bir açıkla sonuçlanmış tek örnektir.

Türkiye’de bütçe gerçekçi bir şekilde hazırlanmamaktadır. Bunun iki istisnaSını 1990 ve 1994 yıllarının oluşturduğuna yukarıda değinmiştik. Bu gelişmede 1990 yılında alınan Körfez Krizi yardımlarının ve uzunca bir zamandan sonra ilk kez 1990 yılında bazı kârlı kamu iktisadi teşebbüslerinden alınan kâr paylarının bütçeye gelir yazılmasının önemli katkısı olmuştur. 1994 yılına gelince, söz konusu yılda ekonomik önlemler arasında yer alan ek verginin başlangıçta yer almadığını hatırlamakta yarar vardır. Bir başka deyişle 1990 ve 1994 yılları sapmalarının kabul edilebilir ölçüler içinde kalması, bütçenin gerçekçi yapılmasından değil, önceden planlanmamış bazı katkıların tesadüfî etkilerinden kaynaklanmaktadır.

Bu kısa açıklamadan sonra bütçenin hazırlanmasında siyasal iktidarların niçin gerçekçilikten uzak davrandıklarını açıklamaya çalışalım. Böyle bir davranışın temel nedeni siyasal iktidarların, bütçe açığını, TBMM’den ve dolayısıyla kamuoyundan mümkün olan ölçüde gizlemeye çalışmaları eğilimidir. Türkiye’de üzerinde tartışılan ve kamuoyunun dikkatine sunulan konu, bütçenin başlangıç tahminleridir. Bütçe sonuçları ya da bunun yasal ifadesi olan Kesin Hesap Kanunları, hiçbir zaman önemli olmamıştır. O nedenle siyasal iktidarlar, bütçeyi olabildiğince düşük açık verecek şekilde sunup, yıl içinde, eldeki yasal olanakları kullanarak istedikleri değişiklikleri yapmayı tercih etmektedirler. 1997 yılı için hazırlanan denk bütçe bu eğilimin zirve noktasını oluşturmaktadır. Bir başka açıdan konuyu ele alacak olursak, Türkiye’de bütçenin gerçek dışı hazırlanması teknik yetersizlikle değil, siyasal kaygılarla ilgilidir.

2002 yılı ile 2007 yılı arasında bütçeler çok daha gerçekçi hazırlanmış ve uygulanmış bulunmaktadır. 2006 yılında neredeyse sıfırlanmış olan bütçe açığı 2009 yılında Körfez Krizi’nin de etkisiyle yeniden artış eğilimine girmiştir.

Türkiye’de para politikasının belirleyicisinin Merkez Bankası olduğu artık kabul edilmiştir. Aynı açıklık maliye politikasının belirlenmesi konusunda yoktur. Devlet Planlama Teşkilatı’nın mevcut olmadığı, Hazine’nin de Maliye Bakanlığı bünyesinde bulunduğu dönemlerde, maliye politikasının hazırlayıcısı Maliye Bakanlığı idi. Devlet Planlama Teşkilatı’nın kuruluşundan sonra bu teşkilat da politikaların belirlenmesinde ortak sorumluluk almıştır. Hazine’nin, Maliye Bakanlığı bünyesinden ayrılıp ayrı bir teşkilat haline gelmesi durumu iyice karıştırmış, bu kez bu üç kurum, maliye politikasının belirlenmesinden birlikte sorumlu hale gelmişlerdir. Benzeri bir yapı ABD’de de vardır. ABD’de maliye politikasının belirlenmesinden, Başkan’ın Ekonomik Danışmanlar Konseyi, Hazine ve Başkan’a bağlı olarak çalışan Bütçe Ofisi birlikte sorumludurlar (Mansfield, 1974, s. 194).

Para politikası çok daha teknik bir konu olduğu için TC Merkez Bankası, programı yalnızca hazırlayan değil aynı zamanda da belirleyen kurum durumundadır. Aynı husus maliye politikası açısından söz konusu değildir. Bu politika, siyasal iradeye dayanan bir araçlar toplamı olduğu için nihai karar siyasal iktidara kalmaktadır. Hazine’nin maliye politikasının teknik yönünün oluşturulmasında önemli bir rolü vardır. Bu, borçlanmanın şekillendirilmesinden, gelir eksikliğinin giderilmesi ve gider kısıntılarının uygulanmasına, hatta kamu para akımlarının yönetilmesinin etkin bir politika aracı olarak kullanılmasına kadar yayılır. Vergi, Maliye Bakanlığı’nın uğraşı alanına girdiği halde, vergi gelirlerinin yetersizliğini gören ilk kuruluş Hazine’dir. Aynı şekilde yatırım giderlerinin şekillendirilmesi Devlet Planlama Teşkilatı’nın yetki alanına girdiği halde buradaki artışların yaratabileceği aşırı gider genişlemesini ilk anda kavrayabilecek kurum Hazine’dir. O nedenle Hazine bu gelişmelere göre ilgili kurumla birlikte maliye politikasında yapılacak değişiklikleri hazırlayacak kurumdur. Hazine’nin bir başka önemli ayrıcalığı para ve maliye politikaları arasında kamu para akımının yönetimi ve borçlanmanın yönetimi görevleri nedeniyle, kuracağı köprüdür. Bu ilişkiyi kurabilecek başka bir kurum yoktur.

Gerçekte Hazine’nin finanse etmekle yükümlü olduğu miktar buraya kadar açıkladığımız bütçe açığından da nakit açığından da daha büyük bir miktardır. Bu miktara “Bütçe finansman gereksinimi” adını veriyoruz. Çeşitli bütçe dengelerini ve Hazine’nin finanse etmekle yükümlü olduğu bütçe finansman gereksinimi üzerinde durmak gerekmektedir.

Bütçe dengesi, bütçe gelirleri ile bütçe giderleri arasındaki farktır. Bunu bir denklem çerçevesinde şöyle ifade etmek mümkündür.

Bütçe Dengesi = Bütçe Gelirleri - Bütçe Giderleri (1)

Üç türlü bütçe dengesi söz konusu olabilir:

Bütçe Gelirleri > Bütçe Giderleri ise Bütçe Dengesi > 0’dır. Bu durumda bütçe fazlası vardır.

Bütçe gelirleri < Bütçe Giderleri ise Bütçe Dengesi < 0’dır. Bu durumda bütçe açığı söz konusudur.

Bütçe Gelirleri = Bütçe Giderleri ise Bütçe Dengesi = 0’dır. Bu durumda bütçe denk demektir.

(1) numaralı denklemde yer alan Bütçe Gelirleri ve Bütçe Giderlerini açık olarak yazarsak şu yeni denkleme ulaşırız:

Bütçe Gelirleri = Vergi Gelirleri + Vergi Dışı Gelirler (2)

Bütçe Giderleri = Personel Giderleri + Diğer Cari Giderler + Yatırım Giderleri + Transfer Giderleri (3)

(2) ve (3) numaralı eşitlikleri (1) numaralı eşitlikte yerlerine koyarsak konsolide bütçe dengesini açık olarak ifade etmiş oluruz:

Bütçe Dengesi = (Vergi Gelirleri + Vergi Dışı Gelirler) - (Personel Giderleri + Diğer Cari Giderler + Yatırım Giderleri + Transfer Giderleri) (4)

Burada bütçe faiz dışı dengesinden de söz etmekte yarar var. Bütçe faiz dışı dengesi (primary balance) şöyle hesaplanır:

Bütçe Faiz Dışı Dengesi = Bütçe Gelirleri - Bütçe Faiz Dışı Giderleri

Bütçe dengesinden bütçe emanetleri çıkarılıp, avans ödemeleri eklenirse bütçe nakit dengesine ulaşılmış olur.

Bütçe Nakit Dengesi = Bütçe Dengesi - Bütçe Emanetleri + Avanslar (5)

(4) numaralı denklemi (5) numaralı denklemde yerine koyarsak bütçe nakit dengesini açık olarak ifade etmiş oluruz:

Bütçe Nakit Dengesi = (Vergi Gelirleri + Vergi Dışı Gelirler) - (Personel Giderleri + Diğer Cari Giderler + Yatırım Giderleri + Transfer Giderleri) - Bütçe Emanetleri + Avanslar (6)

Buraya kadarki açıklamalardan çıkan ilişkiler şunlardır:

Bütçe Nakit Dengesi <=> Bütçe Dengesi

Buradaki olası durum ve sonuçlar şöyle gösterilebilir:

Bütçe Avansları = Bütçe Emanetleri ise Bütçe Nakit Dengesi = Bütçe Dengesi,

Bütçe Avansları > Bütçe Emanetleri ise Bütçe Nakit Dengesi > Bütçe Dengesi,

Bütçe Avansları < Bütçe Emanetleri ise Bütçe Nakit Dengesi < Bütçe Dengesi.

Bütçe finansman gereksinimi, bütçe nakit dengesine, cari yıl içinde gerçekleştirilen borç anapara ödemeleri eklenerek bulunur.

Bütçe Finansman Gereksinimi = Bütçe Nakit Dengesi + İç Borç Anapara Ödemeleri + Dış Borç Anapara Ödemeleri (7)

(6) numaralı denklemi (7) numaralı denklemde yerine koyarsak bütçe finansman gereksinimi denklemini açık şekilde göstermiş oluruz.

Bütçe Finansman Gereksinimi = (Vergi Gelirleri + Vergi Dışı Gelirler) - (Personel Giderleri + Diğer Cari Giderler + Yatırım Giderleri + Transfer Giderleri) - Bütçe Emanetleri + Bütçe Avansları - (İç Borç Anapara Ödemeleri + Dış Borç Anapara Ödemeleri) (8)

(8) numaralı denklemden çıkarılabilecek ilişkiler şunlardır:

Bütçe Fin. Gereksinimi <=> Bütçe Nakit Dengesi <=> Bütçe Dengesi

İç Borç Anapara Ödemeleri + Dış Borç Anapara Ödemeleri = 0 ise, Bütçe Finansman Gereksinimi = Bütçe Dengesi

İç Borç Anapara Ödemeleri + Dış Borç Anapara Ödemeleri > 0 ise, Bütçe Finansman Gereksinimi > Bütçe Nakit Dengesi ’dir.

Hazinenin finanse etmek zorunda olduğu miktar bütçe finansman gereksinimidir.

Hazinenin Finanse Etmek Zorunda Olduğu Miktar = Bütçe Finansman Gereksinimi + Diğer (9)

Buradaki diğer kalemi, izlenen politikaların sıkılığına ya da gevşekliğine bağlı olarak çeşitli alt kalemlerden oluşabilir. Bu kalemin içinde “bütçe dışı ikraz”, “bütçede öngörülmediği halde T.C. Ziraat Bankası veya Halk Bankası’na verilen görevler dolayısıyla bu bankalarda birikmiş olan görev zararları”, “olağanüstü hallerde bütçede ödeneği öngörülmediği halde yapılmış ek giderler”, “borçlanma programında olabilecek sapmalar nedeniyle ödenmesi gereken faiz artışları” gibi kalemlerdir.

Bu açıklamalar çerçevesinde bütçe dengeleriyle ilgili en büyük kalemin “hazinenin finanse etmek zorunda olduğu miktar” olduğu ortaya çıkmaktadır. Hazine bu miktarı üç yolla finanse eder:

Yeni iç ve dış borçlanma,

Merkez Bankası’ndan kısa vadeli avans kullanımı,

Diğer kaynaklar (bunlar diğer emanetler, nakit hesap artıklarındaki değişmelerdir, ayrıca hesaplardaki net hata da burada gösterilir).

Hazine Finansmanı = Yeni İç Borçlanma + Yeni Dış Borçlanma + Kısa Vadeli Avans Kullanımı + Diğer Finansman Kalemleri (10)

(8) ve (10) numaralı denklemleri (9) numaralı denklemde yerlerine koyarsak, hazinece bütçe ve bütçe dışında finanse edilen miktarı ayrıntısıyla gösteren hazine genel finansman denklemini elde etmiş oluruz:

Hazine Finansmanı Genel Denklemi = (Vergi Gelirleri + Vergi Dışı Gelirler) - (Personel Giderleri + Diğer Cari Giderler + Yatırım Giderleri + Transfer Giderleri) - Bütçe Emanetleri + Bütçe Avansları - (İç Borç Anapara Ödemeleri + Dış Borç Anapara Ödemeleri) = Bütçe Finansman Gereksinimi + Diğer = Hazinenin Finanse Etmesi Gereken Miktar = Yeni İç Borçlanma + Yeni Dış Borçlanma + Kısa Vadeli Avans Kullanımı + Diğer Finansman Kalemleri (11)

Değerlendirme

Seçimlik maliye politikası araçlarının durumunu değerlendirmeyi sonraya bırakarak öncelikle otomatik dengeleyicilerin Türkiye’deki işleyiş durumunu değerlendirmeye çalışalım.

Türk vergi sistemi, gelir vergisi dışında, artan oranlı tarifeye sahip olmayan vergilerden oluşmaktadır. 2002 yılı temel alınacak olunursa bu verginin toplam vergi gelirleri içindeki payı %23 dolayındadır. Bir karşılaştırma örneği olarak ABD’yi ele aldığımızda, gelir vergisinin federal vergi gelirleri tahsilatı içindeki payının %70’in üstünde olduğunu görüyoruz. Daha açık bir ifadeyle belirtmek gerekirse, Türkiye’de devletin topladığı her 100 TL’lik verginin 23 TL’lik bölümünün; ABD’de ise her 100 $’lık verginin 70 $’lık bölümünün otomatik dengeleyici görevi gördüğü anlaşılmaktadır. Bu karşılaştırma ABD gibi vergi yükü düşük olan bir ülkeyle kıyaslandığı zaman bile sonuç çarpıcı çıkmaktadır. O halde Türk vergi sistemi otomatik dengeleyici fonksiyonu görmek konusunda daha yeterli bir düzeye getirilmek zorundadır. Aslında konu gelir vergisindeki oranların düşüklüğüyle ilgili değildir. Hatta tam tersine Türkiye’de gelir vergisi oranları yüksektir. Sorun, gelir vergisinin gerçek durumu gösterecek şekilde beyan edilmesinin sağlanamaması sorunudur.

Türk vergi sisteminin bu yetersizliği, enflasyonist ortamlarda son derecede zayıf bir otomatik dengeleyici fonksiyonu görmesine yol açmaktadır. Bu konuda yapılabilecek tek şey gelir vergisi kaçağını önleyecek yönetim ve denetim önlemlerinin alınmasıdır.

Otomatik dengeleyicilerin ikinci grubunu oluşturan işsizlik sigortası ödemeleri Türkiye’de henüz mevcut değildir. Bununla birlikte bu durum, Türkiye’de otomatik dengeleyici mekanizmaların varlığı yönünden bir eksiklik oluşturmamaktadır. Zira işsizlik sigortası uygulaması ekonominin durgunluk içine girdiği dönemlerde bir otomatik dengeleyici görevi görebilir. Türkiye gibi enflasyonist ortamda yaşayan ülkelerde başka açılardan yararı olan bu aracın, bu açıdan bir yararı yoktur.

Türkiye’nin maliye politikası açısından üzerinde asıl durması gereken seçimlik maliye politikası araçlarıdır. Türkiye’nin uygulaması gereken seçimlik maliye politikası araçlarının, ABD ve diğer sanayileşmiş ve büyük ölçüde enflasyon sorununu çözmüş ülkelerden oldukça farklı olması gerekmektedir. Çünkü söz konusu ülkeler durgunluktan çıkmak, Türkiye ise enflasyonu aşmak için maliye politikası uygulamak zorundadır. Bir başka deyişle yukarıda değinilen ve 1980’lerde ABD’de uygulandıktan sonra diğer ülkelere de sıçrayan “arz yönlü iktisat” modelinin Türkiye’de uygulanması, enflasyonist ortamı beslemekten öte bir katkı getirmez. Bu gerçeğe karşın, Türkiye ilginç bir şekilde bu modeli üstü kapalı olarak uygulamaktadır. 1980’li yıllar boyunca Türkiye, verginin üstüne gitmemiş, hatta vergi ödenmemesine göz yumarak özel kesimin yatırımlarını canlandırmayı denemiştir. Bu uygulama hâlâ devam etmektedir. Türkiye’de enflasyonun kronik hale gelmesinde bu politikanın önemli etkisi bulunduğunu düşünüyoruz.

Türkiye’de uygulanacak maliye politikasının belirlenmesinden önce bazı önemli kurumsal ve yasal düzenlemelerin yapılması zorunlu görülmektedir. Bunların en başında maliye politikasını hangi kurumun oluşturacağına karar verilmesi gereği gelmektedir. Tıpkı para politikasının oluşturulmasında TC Merkez Bankası’nın yetkili kurum olduğunun belirlenmiş olması gibi, maliye politikası konusunda da yetki Hazine’ye bırakılmalıdır. Doğal olarak Maliye Bakanlığı’nı bu politikadan soyutlamak mümkün olamayacağı için koordinasyonun Hazine’ye bırakılması ve Devlet Planlama Teşkilatı’nın bu konunun dışına çıkarılmasıyla bu sorunun çözümlenebileceği düşünülmektedir. Çünkü yapısı ve kuruluş felsefesi gereği Devlet Planlama Teşkilatı istikrar politikası oluşturulmasında görev alamaz. Devlet Planlama Teşkilatı, ancak Türkiye ekonomisi enflasyonla ilgili sorunlarını çözdükten sonra büyüme yolundaki önlemler açısından işlevler üstlenebilir.

İkinci önemli sorun siyasal iktidarların gerçekçi olmayan bütçeler hazırlayıp yıl içinde istedikleri değişiklikleri yapabilmeleri imkânının ellerinden alınmasıyla ilgili yasal düzenlemeler sorunudur. Gerekli yasal değişikliklerin yapılması ve siyasal iktidarın yıl içinde bütçe büyüklükleri ile oynayabilme imkânının kaldırılması zorunlu görülmektedir. Aksi takdirde ne giderlerin artmasına engel olmak ve ne de borçlanmayı denetim altında tutmak mümkün olabilmektedir.

Üçüncü sorun ikincisiyle yakından ilgilidir. Türkiye’de 1985 yılından itibaren borçlanmanın bütçe dışına çıkarılması yönünde değiştirilen bütçe hazırlama ve takdim yöntemine karşın ne TBMM’nin ne de kamuoyunun bütçeye bakış şekli değişmemiştir. TBMM, siyasal iktidarın bütçesini onaylarken, borçlanmanın gerçek boyutunu tam olarak göremediği için, yalnızca yukarıda açıkladığımız bütçe dengesiyle ilgilenmekte, bunun çok üzerindeki bütçe finansman gereksinimini çözememekte ve dolayısıyla siyasal iktidara verdiği yetkinin boyutunu görememektedir. İşin içine boyutunun nerelere varacağı kestirilemeyen Hazine garantilerinin Hazine borcu haline dönüşmesi olasılığı da girince sorun iyice büyümektedir. Bu durumda parlamenter demokrasinin temel taşlarından biri sayılan ve parlamentonun, siyasal iktidarın yapacağı mali işlemleri önceden bilip onaylaması anlamına gelen “bütçe hakkı” gerçek anlamda kullanılamamaktadır. Bu sorunun çözümü için atılan en önemli adım 2002 yılında çıkarılan Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Yasa’dır. Bu yasa ile kamu kesimi borçları hakkında TBMM’ye üç ayda bir rapor verilmesi hükme bağlanmış böylece ilk kez Meclis’in borçlanma konusunda yakın bilgi sahibi olması ve konu üzerinde siyasal iktidarı denetleyebilmesi imkânı sağlanmıştır.

Dördüncü sorun bütçeye, maliye politikasında temel araç olma niteliğini yeniden kazandırmakla ilgilidir. Bunun yolu ise gider önceliklerinin dağılmasına yol açan görev zararı uygulamalarının bütçe içine alınmasından geçmektedir (Bütçe ve Hazine birliği).

MALİ PİYASA-HAZİNE İLİŞKİLERİ

Mali Piyasa ve Mali Kurumlar

Mali piyasa deyimiyle ifade edilmek istenen, borç verilebilir fonlar arzı ile bu fonlara yönelik talebin buluştuğu piyasadır.

Mali piyasanın temel işlevi, borç verilebilir fonlar ve mali sermayenin, gelir fazlası olanlardan, gider fazlası olanlara aktarılmasını sağlamaktır (Siegel, 1982, s. 43). Bu piyasada iki tür finansman söz konusudur; doğrudan finansman ve dolaylı finansman. Doğrudan finansman, gelir fazlası olanların, gider fazlası olanlara, ellerindeki tasarrufları doğrudan borç olarak vermeleri şeklinde ortaya çıkar. Örneğin bir kişinin ya da bir kurumun doğrudan doğruya devlet tahvili satın alması halinde doğrudan finansman söz konusu olur. Buna karşılık, gelir fazlası olanlardan bu tasarrufların aracı kurumlar eliyle toplanıp, gider fazlası olanlara yöneltilmesi halinde dolaylı finansman konu olur. Örneğin bankaların, kişilerin tasarruflarını faiz karşılığında mevduat olarak toplayıp bu paraları kredi şeklinde kurum veya kişilere vermeleri ya da Hazine bonosu vb. almaları halleri dolaylı finansmanın tipik örnekleridir.

Şekil 2: Doğrudan ve Dolaylı Finansman (Borçlanma) Yöntemleri

Kaynak: Gail E. Makinen, Money, Banking and Economic Activity, Academic Press, 1981, s. 31.

Şekil 2’de görüleceği gibi doğrudan finansman yönteminde, gider fazlası olan nihai borçlanıcı şeklinde kendisine borç verene (nihai borç veren) aldığı borç karşılığında bunu kanıtlamak üzere senet vb. gibi bir belge vermektedir. Vade sonunda, borç geri ödendiğinde, söz konusu senet nihai borç verene iade edilerek işlem tamamlanmış olacaktır.

Şemanın alt bölümünde yer alan dolaylı finansman yönteminde ise fazladan bir aşama daha işin içine girmekte, nihai borçlanıcı doğrudan nihai borç veren yerine mali aracıdan borç almakta ve senedi ona vermektedir. Böylece mali aracı, gelir fazlalarını borç olarak vermek isteyenlerden borç alıp karşılığında bir senet vermekte ve gider fazlalarını karşılamak amacıyla borç almak isteyenlere borç vererek karşılığında bir senet almaktadır. Nihai borçlanıcı ile nihai borç veren birbirlerini tanımamakta alacaklı ya da borçlu olarak mali aracıyı bilmektedirler.

Mali hizmetlerin ve piyasanın son derecede geliştiği günümüz dünyasında, yaygın olan finansman şekli dolaylı finansmandır. Dolaylı finansmana aracılık eden kişi ve kurumlara “mali aracılar” (financial intermediaries) adı verilmektedir. Bunların başlıcaları bankalar, sigorta şirketleri, sosyal güvenlik kurumları, bankerlik kuruluşları gibi gelir toplayan kurumlardır.

Genel olarak mali piyasa iki başlık altında toplanabilir; para piyasası ve sermaye piyasası.

Para piyasası, bir yıl veya daha kısa süreli borç verilebilir fonları arzedenlerle bu tür kısa süreli fonları talep edenlerin bir araya geldikleri bir piyasadır. Para piyasası belirli bir yerde kurulu değildir (Graf vd., 1990, s. 217). İhtiyaç duyulan herhangi bir yerde bu piyasa oluşur.

Para piyasasında işlemler hem doğrudan hem de dolaylı finansman yöntemiyle yürütülür. Gelir fazlası olanlar, gider fazlası olanlara doğrudan borç verebilecekleri gibi, tasarruflarını mali aracılara yatırmak suretiyle dolaylı finansmana da kaynaklık edebilirler. Bu çerçeveden hareketle para piyasasının temel kurumlarını kişiler, kurumlar, bankalar şeklinde sıralamak mümkündür.

Para piyasasında borç verilebilir fonların bu fonları arz edenlerden talep edenlere aktarılması, bir yıldan kısa vadeli bonolar, çekler gibi kâğıtların kullanılmasıyla gerçekleştirilir. Hazine’nin bir yıldan kısa vadeli borçlanma senetlerinin varlığı, bu kurumu da piyasanın tarafları arasına sokar.

Öte yandan Merkez Bankası, para piyasası üzerinde önemli roller oynar. Merkez Bankası’nın piyasaya emisyon yoluyla para sürüp para arzını arttırması, toplumun marjinal tasarruf eğilimine de bağlı olarak, para piyasasında borç verilebilir fonları arttırabilir. Banka’nın genel disponibiliteyi veya mevduat munzam karşılık oranlarını değiştirmesi, mali aracıların en önemlileri olan bankaların verebilecekleri borç miktarını etkiler.

Para piyasasında, piyasa dengesini oluşturan ölçü (fiyat) faizdir.

Sermaye piyasası, bir yıldan daha uzun süreli borç verilebilir fonları arzedenlerle bu tür uzun süreli fonları talep edenleri bir araya getiren bir piyasadır. Sermaye piyasası, para piyasasına göre daha resmi bir şekilde oluşturulmuş ve genelde belirli bir yeri olan bir piyasadır. Bu bağlamda söz konusu belirli yerin dışında da yaygın bir sermaye piyasasından söz etmek mümkündür.

Sermaye piyasasının oluşturulduğu yere “Menkul Kıymetler Borsası” (stock exchange) adı verilmektedir. Menkul Kıymetler Borsası, hisse senedi ve tahvillerin, borsaya üye olan kişiler arasında alım satımının gerçekleştirildiği yerdir. Dünyadaki önemli menkul kıymetler borsaları arasında Tokyo Stock Exchange, New York Stock Exchange ve London Stock Exchange yer almaktadır.

Bazı ülkelerde ilk kez satışa sunulan tahvil, bono ve hisse senetleri borsa dışında kayıt alarak işlem görürler. Bu durumda borsa, ikinci elden satış işlemleriyle ilgilenir. Bazı ülkelerde ise borsa ilk elden satış işlemlerinin de yürütüldüğü yer olarak görev yapar.

Borsalar kendilerine ait ayrı bir binada çalışmalarına karşılık, sermaye piyasası işlemlerinin tümünün bu binalarda yürütülmesi söz konusu değildir. “Tezgâh dışı piyasa” (over the counter market) belirli bir yerde toplanmaz. Telefon ve bilgisayar bağlantılarıyla anında haberleşme ve işlem yapma imkânı bulunan piyasa üyeleri (brokerlar), bir araya gelmelerine gerek kalmadan da hisse senedi ve tahvillerin alım satımını gerçekleştirebilirler.

Sermaye piyasasında borç verilebilir fonların, bu fonları arz edenlerden talep edenlere devri, tahvil, bono ve hisse senedi gibi kâğıtlar aracılığıyla gerçekleşir.

Sermaye piyasasının temel kurumları kişiler, özel ve kamusal kurumlar, bankalar, sigorta şirketleri, sosyal güvenlik kurumları, Hazine ve Merkez Bankası’dır. Hazine bu piyasayı bir yıl ve daha uzun vadeli tahvil ihraçlarıyla, Merkez Bankası ise yukarıda para piyasasıyla ilgili açıklamalarda değinilen konulara ek olarak açık piyasa işlemleri yoluyla alıp sattığı tahvil ve hisse senetleriyle etkiler.

Sermaye piyasasında borç verilebilir fonlar arzı ile bu fonlara yönelik talebi dengeleyen unsurlar faiz ve temettü gelirleri gibi ölçülerdir.

Para piyasası açısından yalnızca bankaların yararlandıkları “bankalararası para piyasası” (interbank piyasası) da önemli bir işlev görür. Çoğu ülkede Merkez Bankası’nın yönetimi altında çalışan bankalararası para piyasası, bankaların günlük açık ve fazlalarını birbirlerine aktararak değerlendirmelerini sağlar. Fon fazlası olan bankalar bu fazlalarını, Merkez Bankası’nın işlettiği bankalararası para piyasası aracılığıyla, fon açığı veren bankalara borç olarak verirler. Bu piyasada fonların kullanım ve iade süresi gün ve hatta saat ile ölçülebilecek kadar kısadır.

Hazine’nin kamu açıklarını finanse edebilmek amacıyla çıkardığı tahvil ve bonolar, taşıdıkları nitelikler ve hitap ettiği alıcılar itibariyle kendine özgü bir piyasada işlem görür. Buna “Hazine kâğıtları piyasası” adını vermek ve para ve sermaye piyasasından ayrı bir piyasa olarak değerlendirmek mümkün olmakla birlikte, genel eğilim bu işlemleri de sermaye piyasasının bir parçası olarak kabul etmek yönündedir.

Borç Verilebilir Fonlar Piyasasında Denge

Borç verilebilir fonlar piyasasında yalnızca özel kesimin talepte bulunduğu, bir başka deyişle Hazine’nin piyasadan borç talep etmediği durumda borç arzı (A) ile borç talebi (T₁), iki eğrinin kesiştiği X noktasında dengeye geleceklerdir. Bu noktanın dışında arz ile talep kesişmediği için denge gerçekleşememektedir. X noktasında OM₁ miktarındaki fon, OF₁ faiz oranından borç olarak verilmiş (ya da borç olarak alınmış) olmaktadır.

Hazine’nin, ortaya çıkan bütçe açığını finanse edebilmek amacıyla özel kesimin talebine ek bir taleple borç verilebilir fon talebinde bulunarak piyasaya girdiğini varsayalım.

Şekil 3: Hazine’nin Borç Verilebilir Fonlar Piyasasına Girişi ve Özel Kesimi Piyasanın Dışına İtmesi

Hazine’nin piyasaya ek bir taleple girmesi halinde yalnızca özel kesimin talebini temsil eden T₁ Talep Eğrisi sağa doğru kayacaktır (T₂ Eğrisi). T₂ Eğrisi özel kesim ve Hazine’nin, borç verilebilir fonlara olan talep toplamını temsil etmektedir. Bu durumda yeni denge noktası, diğer koşullar değişmediği sürece, T₂ Talep Eğrisinin, Arz Eğrisi (A) ile kesiştiği Y noktası olacaktır. Bu yeni denge noktasında borç verilebilir fonların kullanım miktarı M₂-M₁ kadar artarak OM₁’den OM₂’ye kaymış, buna karşılık arzda bir değişiklik olmadığı için faiz oranları talep artışına F₂-F₁ kadar artışla karşılık vererek OF₁’den OF₂’ye yükselmiştir.

Hazine ile özel kesimin borç verilebilir fonlar piyasasından talepte bulunma nedenleri farklıdır. Hazine bu piyasadan bütçenin finansman gereksinimini karşılamak için borç talep ettiği için faiz artışına özel kesim kadar duyarlı değildir. Buna karşılık özel kesim, piyasadan, ileride kâr sağlayacağı yatırım projelerini finanse etmek amacıyla borçlandığı için faiz artışlarına karşı son derecede duyarlıdır. Faizlerde ortaya çıkacak artışlar özel kesimin yatırım maliyetlerini ve dolayısıyla ilerideki kârlılığını etkileyeceği için, böyle bir durumda özel kesimin yatırım projelerinden bir bölümünü ertelemesi ve dolayısıyla piyasadaki borçlanma talebini düşürmesi normaldir.

Amaçlardaki bu farklılık nedeniyle faizlerde, Hazine’nin piyasaya girişi nedeniyle ortaya çıkan F₂-F₁ artışı, özel kesimin, borç verilebilir fonlar piyasasındaki talebinde düşmeye neden olur. Bu nedenle Özel kesim T₂ Eğrisi üzerine geçmez ve T₁ Eğrisi üzerinde sola doğru kayarak borçlanma talebini azaltır. Bu durumda özel kesim için yeni denge noktası Z noktası olur. Z noktasında özel kesim, yeni faiz oranı olan OF₂ oranında eskiden olduğu gibi OM₁ kadar değil fakat bundan M₁-M₃ kadar daha düşük olan OM₃ miktarı kadar borçlanabilmektedir.

Hazine’nin yarattığı ek taleple, faizlerin yükselmesine ve özel kesimin borçlanma miktarını düşürmesine “özel kesimin piyasa dışına itilmesi olgusu” (crowding out effect) adı verilmektedir.

Bu gelişme, GSMH’yı büyütüp, işsizliği azaltacak yatırımlar için finansman arayan özel kesimin kullanabileceği imkânların önemli bir bölümünün, genellikle yüksek personel giderleri ve destekleme giderleri gibi yatırım giderlerine göre daha verimsiz kabul edilebilecek giderleri karşılamayı planlayan Hazine’ye aktarılmasına ve dolayısıyla genel olarak toplumun aleyhine bir sonucun doğmasına yol açar.

Bu analizden de görüleceği gibi Hazine’nin, para ve sermaye piyasalarının bir araya gelmesiyle oluşan borç verilebilir fonlar piyasası üzerinde hukuksal yetki kullanımının yaratacağı etkilerin dışında çok geniş bir ekonomik etkisi bulunmaktadır.

Değerlendirme

Türk mali sektörünün daha ileri noktalara götürülmesinin önünde bazı engeller bulunmaktadır. Bunların en başında yüksek ve sürekli enflasyonun geldiği açıktır. Sürekli yüksek enflasyon, mali piyasaların en temel unsuru olarak kabul edilen istikrar ortamını bozmakta, belirsizlikleri arttırarak bu piyasalarda karar alıcı durumunda olanların kararlarını etkilemekte ve sonuçta yüksek marjlarla çalışan bir piyasa yapısı oluşmasına yol açmaktadır.

Mali sektörün gelişmesindeki bir başka engel, bu piyasayı geliştirmede büyük katkısı olduğuna değindiğimiz Hazine’nin bizzat kendisidir. Bu çelişkili durum, Hazine’nin, kamu finansman açığını kapatmak için bu piyasaya daha fazla yüklenir hale gelmesinden ve dolayısıyla özel kesimi piyasa dışına itmesinden kaynaklanmaktadır. Son derece yüksek borçlanma talebiyle piyasada bulunan Hazine, bu tavrıyla bankaları da etkilemekte ve bankalar ellerindeki fonları özel kredilere dönüştürmek yerine daha az riskli gördükleri Hazine’ye aktarmayı tercih etmektedirler.

Bir başka önemli engel sosyal güvenlik kurumlarının durumudur. Bu kurumlar topladıkları büyük fonlara karşın, mali bunalım içindedirler. Bu bunalımın geçmişteki popülist uygulamalardan kaynaklanan çeşitli nedenleri vardır. Bu da bu kurumların gelir-gider dengelerini bozmaktadır. Bir başka neden bu kurumların geçmişte nispeten iyi durumdayken ellerinde biriken fonları yatırdıkları alanlar, hızlı ve büyük getiri getirecek alanlar değildir. Bu durumun bir sonucu olarak bu kurumlar, mali sektöre fon girişi yaparak sektörün ulaşması gereken büyüklüğe varmasına katkıda bulunamamakta, tam tersine Hazine aracılığıyla bu sektörden fon talep eder konumda bulunmaktadırlar. Oysa gelişmiş ülkelerde sosyal güvenlik kurumları, mali sektörün en önemli kaynakları arasında yer almaktadır.

Mali sektörün geliştirilmesindeki bir başka engel de yine siyasal yaklaşımların kısırlığından, bir başka deyişle oy kaybetme korkusundan kaynaklanmaktadır. Türkiye’de tarım kesiminin GSMH’ya katkısı %15 düzeyine inmiş olmakla birlikte bu kesimden gelir elde eden nüfus hâlâ %45 dolayındadır. Bu büyük nüfus varlığı Türkiye’de siyasal iktidarların bu kesime yönelik kredilendirmelerde, bu işten sorumlu bulunan kamu bankası (TC Ziraat Bankası) aracılığıyla önemli ölçüde faiz sübvansiyonuna yönelmelerine yol açmaktadır. Bu tür sübvansiyonlar mali sektörün ve dolayısıyla mali piyasaların bozulmasında büyük rol oynamakta, diğer kesimlerin de aynı yolda taleplerde bulunmasına ve sistemi daha ileri derecede bozacak disiplinsizliklere yol açmaktadır. Tarım kesiminin desteklenmesi gereği her ülkede genel kabul görmekte, dünyanın en gelişmiş ülkelerinde bile bu kesim çeşitli yollarla desteklenmektedir. Ancak yine genel kabul görmüş olan bir yaklaşım, Türkiye’deki uygulamanın tersine, faiz sübvansiyonu yerine diğer destekleme yöntemlerinin tercih edilmesi ve bir kesim desteklenirken bir başka kesimin durumunun bozulmaması yönündedir. Türkiye, özellikle Ziraat Bankası’nın görev zararlarının da kamu kesimi iç borç stokuna eklenerek tahville ödenmesi işleminin yapıldığı 2000’li yılların IMF programı çerçevesinde tarım kesimine yönelik subvansiyonlarda daha dikkatli ve disiplinli bir politika izlemeye yönelmiştir.

Türkiye’de mali sektörün daha fazla geliştirilebilmesi, genelde yüksek kamu açıklarının neden olduğu iki olgunun önlenmesine bağlı bulunmaktadır; yüksek enflasyon ve Hazinenin yüksek miktarlarda borçlanarak özel kesimi borç verilebilir fonlar piyasasının dışına itmesi. Her iki olgunun da önlenebilmesi, başta yüksek ve sürekli kamu finansman açıkları olmak üzere, iç ekonomik dengesizliklerin giderilmesi yolundaki istikrar politikası uygulamalarından sonuç alınmasından geçmektedir. 2000 yılından başlayarak uygulamaya konulan enflasyonla mücadele politikasında oldukça yol alınmış ve uzun yıllar sonra enflasyon ilk kez düşüş eğilimine girmiştir. Bu yolda devam edildiği takdirde kamu kesiminin özel kesimi borç verilebilir fonlar piyasasının dışına itmesi olgusuna son verilebilecektir.

IMF VE DÜNYA BANKASI’YLA İLİŞKİLER

Uluslararası Ekonomik ve Mali Kuruluşlar

Uluslararası ekonomik ve mali kuruluşlar, ülkelerin veya bölgelerin çeşitli ekonomik ve mali sorunlarını çözmek amacıyla, üyelerinin ekonomik güçlerini bir araya getirmek üzere kurulmuş örgütlerdir.

Uluslararası ekonomik ve mali kuruluşlar dünya ölçüsünde örgütlenebileceği gibi, bölgesel olarak veya belirli ortak nitelikteki ülkeleri kapsayacak şekilde de örgütlenebilmektedirler. İlk gruba örnek olarak IMF, Dünya Bankası, GATT; ikinci gruba örnek olarak Avrupa İmar ve Kalkınma Bankası, Asya Kalkınma Bankası, Avrupa Yatırım Bankası; üçüncü gruba örnek olarak da İslam Kalkınma Bankası verilebilir.

Ülkelerin birbirleriyle ticari ve ekonomik ilişkileri arttıkça bu tür uluslararası örgütlenmeler de hızla artmaktadır. Türkiye, özellikle 1980’lerden itibaren girdiği dışa açılma politikasının bir sonucu olarak bu tür kuruluşlara üye olma girişimlerini arttırmıştır.

Bu tür kuruluşlarda üye ülkeleri genellikle Hazine temsil etmektedir. Bunun temel nedeni konunun en fazla Hazine ile ilgili olmasıdır. Bu kuruluşlar arasında konumuzu en çok ilgilendirenleri Uluslararası Para Fonu ve Dünya Bankası Grubu’dur. O nedenle, Türkiye’nin üyesi olduğu bütün uluslararası ekonomik ve mali kuruluşları incelemek gibi bu kitabın sınırlarını çok zorlayacak bir işe girişmek yerine, bu iki kuruluşu, bunların Türkiye ile ilişkilerini ve bu ilişkide Hazine’nin rolünü incelemeyi ve sonuçta bir değerlendirmeye tabi tutmayı amacımıza en uygun seçim olarak kabul ediyoruz (Bu bölümün ayrıntıları için bkz.: Eğilmez, 1996 ve www.mahfiegilmez.com.tr web sitesindeki köşe yazıları ve makaleler).

Türkiye’nin IMF ve Dünya Bankası’yla İlişkileri

Türkiye IMF’ye 1947 yılında üye olmuştur. 2003 yıl sonu itibariyle IMF’deki kotası 1.191 milyon SDR’dır (1,8 milyar dolar) Bu miktar Türkiye’ye 9890 oy sayısı o da yüzde 0,5 (binde 5) oranında oy gücü vermektedir.

Genel olarak IMF’nin üye ülkelere sağladığı imkânlar şunlardır:

Stand-by düzenlemeleri (SBA): Üye ülkedeki kısa süreli ödemeler dengesi sorunlarının çözümü için öngörülen bir destektir. 12-18 ay arasında ve genellikle 3 ayda bir taksitler halinde verilerek kullandırılır. Her bir taksit serbest bırakılmadan önce düzenlemede öngörülen performans kriterlerinin yerine getirilip getirilmediği incelenir. Geri ödemeler en çok 5 yıl içinde yapılır.

Tablo 2: IMF ile Yaptığımız Son Üç Finansal Düzenleme (31.07.2004)

üzenleme Şekli
Onay Tarihi
Onaylanan Tutar
(Milyon SDR)
Kullanılan Tutar
(Milyon SDR)

Stand-by
11.05.2005
6,662
6,662

Stand-by
04.02.2002
12,821
11,914

Stand-by (+SRF)
1999-2000
15,038
11,739

Kaynak: www.imf.org

Genişletilmiş fon kolaylığı (EFF): Makroekonomik ya da yapısal sorunlardan kaynaklanan ve daha uzun süreli ödemeler dengesi sorunlarının çözümü için hazırlanan orta vadeli programları desteklemek için biçimlendirilmiş üç yıllık bir imkândır. Standby düzenlemesinde olduğu gibi bunda da performans kriterlerine bağlı taksitlendirme söz konusudur. Geri ödemeler 4½-7 yıl içinde yapılır. Bu kolaylığın geri ödemesinin 10 yıla kadar uzatılması söz konusu olabilir.

Esnek Kredi Kolaylığı (FCL): Geçmiş makro performansı başarılı ülkelere 6 ay ile 1 yıl içinde limitsiz olarak kullandırılabilecek bir imkândır. Koşulları stand-by düzenlemesine göre daha rahattır.

Acil Yardım (Emergency Assistance): Doğal afetlere maruz kalmış ülkelere yapılan bir destektir. 5 yıl içinde geri ödenmesi gerekir.

IMF’nin bütün parasal imkânları ödemeler dengesinin bozulmasına bağlı imkânlardır. Türkiye’nin ödemeler dengesi ise bozuk değildir. Bununla birlikte ödemeler dengesindeki kötüleşme işaretleri IMF imkânı kullanılabilmesine kapı aralayan konudur.

Türkiye’nin bugüne kadar kullandığı Dünya Bankası imkânları şunlardır:

(1) Krediler: Dünya Bankası kredileri belirli bir kamusal projeyi finanse etmeye yönelik yatırım kredileri, belirli bir sektörü iyileştirmeye ya da yapısal değişimi gerçekleştirmeye yönelik uyum kredileri ve bu ikisinin karışımından oluşan karma krediler olarak üçe ayrılır.

(2) Diğer imkânlar: Dünya Bankası’nın doğrudan kredi sağlamanın yanı sıra verdiği imkânlar şunlardır: Proje hazırlama imkânı, Dünya Bankasınca yönetilen fonlardan sağlanan destek ve hibeler, diğer kuruluşlarla birlikte yapılan ortak finansman ve garanti.

Değerlendirme

Türkiye 1960 yılından 2003 yılına kadar 18 kez stand-by düzenlemesi içine girmiş ve IMF ile ortak program uygulamıştır. Bu düzenlemelerin ayrıntılı bir listesi yandaki tabloda sunulmaktadır.

Tablo 3: IMF’nin Türkiye İçin Yaptığı Stand-by Düzenlemeleri
(Miktar ve kullanım sütunları milyon SDR olarak okunmalıdır.
Eylül 2004 itibariyle 1 SDR = 1.46 USD)

No | Tarih | İptal | Vade (Ay) | Miktar | Kullanım
1 | 1961 |  | 12 | 37,5 | 16,0
2 | 1962 |  | 9 | 31,0 | 15,0
3 | 1963 |  | 11 | 21,5 | 21,5
4 | 1964 |  | 11 | 21,5 | 19,0
5 | 1965 |  | 12 | 21,5 | 0,0
6 | 1966 |  | 12 | 21,5 | 21,5
7 | 1967 |  | 11 | 27,0 | 27,0
8 | 1968 |  | 9 | 27,0 | 27,0
9 | 1969 |  | 12 | 27,0 | 10,0
10 | 1970 |  | 12 | 90,0 | 90,0
11 | 1978 | 1979 | 24 | 300,0 | 90,0
12 | 1979 | 1980 | 12 | 250,0 | 230,0
13 | 1980 |  | 36 | 1.250,0 | 1.250,0
14 | 1983 |  | 12 | 225,0 | 56,7
15 | 1984 | 1984 | 12 | 225,0 | 168,1
16 | 1994 | 1996 | 14 | 610,5 | 460,5
17 | 1999 | 2002 | 36 | 15038,0 | 11.739,0
18 | 2002 |  | 36 | 12.821,0 | 11.914,0
19 | 2005 |  | 36 | 6.662,0 | 6.662,0

Kaynak: www.mahfiegilmez.com.tr
Not: 18. stand-by düzenlemesi aynı zamanda Ek Rezerv Kolaylığını da (SRF) içermektedir:

Tablodaki “Miktar” ve “Kullanım” sütunlarını karşılaştırırsak hangi stand-by düzenlemelerinin başarılı olduğunu görebiliriz. Eğer iki tutar aynıysa o zaman stand-by düzenlemesi amacına ulaşmış demektir. Bu durumda 6 tane stand-by olduğu görülüyor. 4 adet iptal edilmiş stand-by düzenlemesi olduğunu “İptal” sütunundan görüyoruz. Bunlar başarısız olanlar. 17. Stand-by düzenlemesi henüz devam ediyor. O halde: Türkiye, 1960’dan bu yana IMF ile girdiği 18 stand-by düzenlemesinden 6 adedini başarıyla tamamlamış, 4 adet düzenleme, koşullara uyulmadığı için iptal edilmiştir. Biri devam etmektedir. Biri de hiç uygulanmamıştır. Geri kalan 6 adedinin “kullanım” tutarları ile “miktar” sütunu arasındaki uyumsuzluklar var. Bunların bir bölümü başarısızlıktan dolayı değil fakat daha fazla kullanıma gereksinim kalmadığı için o aşamada bırakılmış bulunuyor.

Türkiye, geçmişte Dünya Bankası kredilerini en fazla kullanan gelişme yolundaki ülkelerden birisi olmuştur.

1990’ların ikinci yarısından itibaren bu konumundan çıkmaya başlamış olmakla birlikte halen bu kredileri yoğun olarak kullanmaya devam etmektedir.

Dünya Bankası’nın 1995 yılından bu yana Türkiye’ye sağladığı kredilerin listesi Tablo 4’te sunulmaktadır.

Tablo 4: Türkiye’ye Yönelik Dünya Bankası Kredileri 1995-2003 (Milyon USD)

Yıllar | Taahhüt Edilen | Kullanılan
1995 | 3,333 | 288
1996 | 3,021 | 611
1997 | 2,763 | 329
1998 | 2,434 | 259
1999 | 2,632 | 264
2000 | 3,801 | 957
2001 | 4,344 | 820
2002 | 5,890 | 1,679
2003 | 4,820 | 759

Kaynak: www.worldbank.org

Tablonun incelenmesi bizi Türkiye’nin Dünya Bankası’ndan sağladığı kaynakları yeteri kadar kullanamadığı sonucuna götürmektedir. 1995 öncesinde Türkiye’nin bu alanda rakibi azdı. Eski Doğu Bloku ülkeleri IMF ve Dünya Bankası’na üye değillerdi. O zaman Türkiye bu kaynakları çok daha rahat kullanabiliyordu.

SİGORTACILIK VE ÖZEL EMEKLİLİK

Sigortacılık öteden beri Hazine Müsteşarlığı’nın görevleri arasında yer almış ve bankacılıkla ilgili denetim ve düzenleme görevleri BDDK’ya devredilmeden önce Banka ve Kambiyo Genel Müdürlüğü bünyesinde yapılanmıştır. Bankacılık ile ilgili görev ve yetkilerin BDDK’ya devrinden sonra da Hazine bünyesinde kalan sigortacılık, Sigortacılık ve Özel Emeklilik Genel Müdürlüğü adı altında bir birim olarak örgütlenmiştir.

Devlet katkısı da taşıyan bireysel emeklilik sisteminin yürürlüğe girmesiyle birlikte önem kazanan özel emeklilik de bu genel müdürlüğün düzenleme ve denetleme yetkisi içinde yer almıştır.

Türkiye’de sigortacılık sisteminin denetiminden sorumlu olan Sigorta Denetleme Kurulu (eski adıyla Sigorta Murakabe Kurulu) bu genel müdürlükle ilişkili görev yapmasına karşın doğrudan Hazine Müsteşarına bağlı olarak çalışmaktadır.

Sigortacılık ve Özel Emeklilik Genel Müdürlüğü başta 5684 sayılı Sigortacılık Kanunu olmak üzere çeşitli kanunlarla ve ilgili diğer mevzuatla Müsteşarlığa verilen görevleri yürütmekle yükümlüdür. Bu çerçevede: Sigortacılık ve özel emeklilikle ilgili mevzuatı hazırlamak ve uygulamak, sigortacılık ve özel emeklilik sektörlerinde faaliyet gösteren/gösterecek gerçek ve tüzel kişilerin piyasaya giriş ve çıkışları ile faaliyetlerine ilişkin düzenlemeler yapmak, izin, ruhsat, tasfiye, birleşme ve devir gibi talepleri değerlendirmek ve sonuçlandırmak genel müdürlüğün başlıca görevleri arasındadır.

Değerlendirme

Bankacılıkla ilgili görev ve yetkilerin BDDK’ya devrinden sonra Sigortacılık’ın Hazine’de kalmasının kanımızca hiçbir anlamı bulunmamaktadır. Bu genel müdürlüğün yetki ve sorumluluklarıyla birlikte BDDK’ya devredilmesi ve BDDK’nın adının da Mali Sektör Düzenleme ve Denetleme Kurulu (MSDDK) olarak değiştirilmesi yerinde olacaktır. Böylece mali sektörün denetiminde bütünlük de sağlanmış olacaktır.

DEVLET DESTEKLERİ

Dünyanın her yerinde başta tarım sektörü olmak üzere çeşitli sektörlere devlet desteği yapılmaktadır. Türkiye’de de bu destekler geçmişten beri sürdürülmekte ve Hazine eskiden beri bu görevin sekretaryasını ve izleyiciliğini yürütmektedir. Önceden Kamu Finansmanı Genel Müdürlüğü bünyesinde sürdürülen bu görev sonradan Devlet Destekleri Genel Müdürlüğü kurularak bu genel müdürlüğün bünyesinde yürütülmeye başlanmıştır.

Devlet Desteklerini İzleme ve Denetleme Kurulu 6015 sayılı Devlet Desteklerinin İzlenmesi ve Denetlenmesi Hakkında Kanun’un 4’üncü maddesi uyarınca 2010 yılında kurulmuştur. Devlet Desteklerini İzleme ve Denetleme Kurulu bağımsız olup, kurul tarafından alınan kararlar kesindir. Başkanlığını Devlet Destekleri Genel Müdürü’nün yürüttüğü kurul; Bilim, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı, Ekonomi Bakanlığı, Kalkınma Bakanlığı, Maliye Bakanlığı, Hazine Müsteşarlığı, Rekabet Kurumu’nu temsilen atanan üyelerle birlikte toplam yedi üyeden oluşmaktadır. Kurulun sekreterya hizmetleri Devlet Destekleri Genel Müdürlüğü tarafından yürütülmektedir.

Devlet Destekleri Genel Müdürlüğü, Avrupa Birliği’nin ilgili mevzuatını ve diğer ilgili uluslararası mevzuatı takip ederek buradaki gelişmeleri kurula sunmakla görevlidir. Genel Müdürlük, devlet destekleri ilke ve esaslarını belirlemek üzere araştırma ve çalışmalarda bulunmak, kurula sunulmak üzere mevzuat hazırlıklarını yapmak, devlet desteklerini izlemek, değerlendirmek ve kurulun denetimine sunmak sorumluluğunu taşımaktadır. Kurul kararına istinaden ön değerlendirme ve inceleme işlemlerinin yanı sıra, devlet desteklerinin durdurulması ve geri alınmasına ilişkin kurul kararları ile kurulun diğer kararlarına ilişkin işlemleri yürütmek ve takip etmek de genel müdürlüğün başlıca görevleri arasında yer almaktadır.

Siyasetin Etkisi

SİYASET VE EKONOMİ

Siyasal yaklaşımların istikrara yönelik ekonomik yaklaşımlarla bağdaştırılması genellikle pek kolay değildir. Bu konu özellikle gelişme yolundaki ülkeler açısından daha da zordur. Gelişme yolundaki ülkelerde siyasal iktidarların ömrü 4-5 yıllık bir seçim dönemiyle sınırlı olduğu ve bu süreyi uzatması, çoğu kez popülist politikalara ağırlık vermesine bağlı olduğu için, kendisine ilk anda oy kaybettirici disiplinli ekonomik politikaları uygulamaya koyması kolay bir seçim değildir. Bu tür disiplin gerektiren politikaların uygulamaya sokulabilmesi, kısa dönemde kaybettireceği siyasal desteği orta-uzun dönemde tekrar geri getirecek kadar uzunca bir iktidar süresi gerektirir. Böyle bir çelişki erken seçim baskısının çok yoğun olduğu ve bu nedenle siyasal iktidarın gerekli disiplinli politikaları uygulamak yerine kısa sürede oylarını arttırabilecek popülist politikalara kolayca yönelebildiği Türkiye gibi gelişme yolundaki ülkelerde çok daha yaygın olarak ortaya çıkar.

Nobel ödüllü ABD’li iktisatçı James Buchanan’ın öncülüğünü yaptığı “Kamu Tercihi Okulu” (Public Choice School) siyasal iktidarların temel hedefinin oylarını azamiye çıkarmak ve olabildiğince uzun süre iktidarda kalmak olduğunu vurgulamaktadır. Eğer bir toplumda, sübvansiyonların ve ücretlerin arttırılması şeklindeki politikalarla kamu giderlerinin yükseltilmesi, siyasal iktidara oylarını arttırma ve bir sonraki seçimleri yeniden kazanma imkânı verecekse, siyasal iktidarın bu istekler doğrultusunda davranması en rasyonel yoldur.

Kamu Tercihi Okulu’nun bürokrasiyle ilgili analizleri de ilginçtir. Buna göre bürokrasinin temel hedefi hizmeti azamileştirmek değil, ücretlerini, emeklilik haklarını ve en önemlisi yetkilerini azamileştirmektir. Bunun yolu da bütçelerin, gider yetkilerinin büyütülmesinden geçmektedir.

Gerek siyasal iktidarın ve gerekse bürokrasinin temel hedefi arasında çok yakın bir ilişki vardır. Bu ilişki bu iki gücün yararına ama genel olarak toplumun uzun dönemde zararınadır. Sübvansiyonların arttırılması, ücretlerin yükseltilmesi, bürokratik yetkilerin arttırılması niçin toplumun zararınadır? Bu sorunun cevabını Türkiye örneğinden hareketle vermek mümkündür. Bu tür gider arttırıcı yaklaşımlar, kısa dönemde borçlanma gibi araçlarla finanse edilebilirse de genellikle geri dönüşü olmayan giderler olduğu için sonuçta ya monetizasyon ya da vergiyle finanse edilmek zorunda kalınır. Böylece başlangıçta toplumun bir kesiminin yararına görünen ve diğer kesimlerini fazlaca sıkıntıya sokmayan bu tür gider artışları orta-uzun dönemde, ilk anda yararlanan kesim de dahil tüm toplum kesimlerini olumsuz olarak etkilemeye dönüşür. Bu aşamada siyasal iktidarın oy kaybetmesi gündeme geldiği halde, bu gelişmeyi baştan öngörüp ona göre disiplinli davranmaları pek kolay değildir.

Bu noktada siyasal yaklaşımları ekonomik yaklaşımlarla bağdaştırabilmenin yolu olarak karşımıza kamu kesimini küçültmek tercihi çıkar. Küçük bir kamu kesiminin yapacağı işler sınırlı olacağı için alacağı kararların toplumu tümüyle etkileyip sarsması ve ekonomik istikrarı bozması kolay değildir. Öte yandan kamu kesiminin küçük olduğu bir yerde özel kesim de güçlü olacağı için dengenin sağlanması daha kolaydır. Bunu bir örnekle açıklamaya çalışalım. Türkiye’de su dağıtımı genellikle belediyelerin ya da belediyelere bağlı kuruluşların görev alanı içindedir. Su dağıtım maliyetlerinde ortaya çıkan bir artışın su kullanan kişilere kolayca yansıtılması mümkün değildir. Çünkü belediye başkanı o kişilerden seçimlerde oy isteyecek, diğer siyasal partilerin adayları, eğer belediye başkanı su ücretlerine zam yapmışsa, bunu onun aleyhine kullanacaklardır. O nedenle su ücretlerine zam yapılması, enflasyonist bir ortam içinde olmasına karşın, Türkiye’de pek kolay değildir. Söz konusu su dağıtım kuruluşu maliyetlerine gelen artışı satış fiyatlarına yansıtamayınca bu kez zarar etme gerçeğiyle karşı karşıya kalır. Bu durumda da siyasal iktidar, söz konusu belediyeyi seçimlerde muhalefet partilerine kaptırmamak için bunlara Hazine yardımı vermeye yönelir. Böylelikle belirli bir yöredeki su sorunu, gereksiz bir siyasal yaklaşım sonucu toplumun o yöredeki su sorunuyla hiç ilgisi olmayan kesimlerinden toplanan vergilerle finanse edilmeye başlanır.

Oysa örneğin ABD’de su dağıtım şirketleri özel kesim kuruluşlarıdır. Bu kuruluşların, uyguladıkları su dağıtımı politikasının seçimlerle, oy kazanma veya kaybetmeyle bir ilgisi olmadığı için, maliyetlerinde ortaya çıkacak bir artışı su ücretlerine yansıtmaları ya da şirketin istihdam politikasını gözden geçirmek suretiyle maliyetlerini düşürmeye çalışmaları tümüyle bir ekonomik karara dayanmaktadır. Böyle bir fiyat arttırma ya da istihdam azaltma kararından siyasal iktidarın hatta o yörenin belediye başkanının genellikle haberi bile olmaz. O halde kamu kesiminin küçültülmesi ve özel kesimin güçlendirilmesi, siyasal yaklaşımlarla ekonomik istikrarı ve disiplini bağdaştırabilmenin bir yolu olarak ortaya çıkar.

Bir başka önemli sorun seçim dönemleriyle ilgili olarak ortaya çıkar. Zaten kısa süreli olan seçim aralıkları, gelişme yolundaki ülkelerde sıkça yaşanan siyasal istikrarsızlıklar nedeniyle daha da kısalır. Seçim, gelişmiş ülkelerden farklı olarak gelişme yolundaki ülkelerde kamu giderlerinin artması demektir. Seçimlerin yaklaşması, Türkiye gibi ülkelerde, kamu maliyesi disiplininin daha da fazla bozulmasıyla sonuçlanır. Sık sık yaşanan seçimlerin yarattığı disiplin bozulmalarının giderilmesi kolay bir iş değildir. Seçimler, Hazine’nin daha fazla borçlanmasına ve bir takım seçim yatırımlarına finansman bulmaya çalışmasına yol açar. Bu gelişme, finansmanını büyük ölçüde borçlanma üzerine inşa etmiş olan Hazine’yi daha da yıpratır. Toplumun beklentileri seçim nedeniyle kamu giderlerinin artacağı ve dolayısıyla enflasyonun yükseleceği yönünde oluşmaktadır. Bu beklentinin kırılması sanıldığından çok daha güçtür. Yeni klasik iktisatçıların ortaya koyduğu rasyonel bekleyişler teorisi çerçevesinde şunu söylemek mümkündür; “beklenti ne yöndeyse sonuç o yönde çıkar”.

Bir başka deyişle kişiler ve kurumlar, kamu giderlerinin artacağını ve bunun enflasyonu daha da yükselteceğini bekliyorlarsa ona göre tavır alırlar. Kendilerini ve işlerini korumak için, kamu giderlerinde beklenen artış nedeniyle yükseleceğini umdukları fiyat düzeyine önceden ayak uydurabilmek için kendi fiyatlarını arttırırlar.

Sonuçta seçim nedeniyle kamu giderleri artmasa bile özel kesimin bu yöndeki beklentiler sonucu kendi fiyatlarını arttırmasıyla enflasyon yükselmiş olur. Bunu önlemenin bir yolu genel ve yerel seçimleri mutlak surette birleştirmek ve erken seçimi mümkün mertebe önleyici düzenlemeler yapmak olarak ortaya konabilir. Ayrıca kamu giderlerini azaltmanın kesin yolu kamu kesimini küçültmekten geçmektedir.

Kamu kesimini küçültmenin ya da belki daha doğru bir ifadeyle özel kesimi büyütmenin yararı, siyasal müdahalenin azaldığı, devletin denetleyici yetkisinin ötesinde bir girişimde bulunması gereksiniminin giderek kaybolduğu güçlü bir ekonomi yaratılmasının yanında, demokrasinin güçlenmesine yapacağı katkı şeklinde de ortaya çıkar.

Demokrasi yalnızca güçler ayırımı rejimi demek değildir. Bu yönü demokrasinin şekil şartıyla ilgilidir. İşin özü, dikte eden devletten toplum kesimleri arasındaki dengeyi sağlayan ve hizmeti doğrudan yapmak yerine yaptıran ve denetleyen devlete geçebilmektedir.

Demokrasinin özü, gelir elde etmek için üretim yapan devlet yerine, gelir elde eden özel kesimi, toplum yararına denetleyen ve gelir eşitsizliklerini giderebilmek için vergiyi adil şekilde alıp eğitim, adalet, savunma, sağlık, iç güvenlik gibi temel kamu hizmetlerinin kalitesini arttıran ve toplumun her kesiminin bu hizmetlerden eşit şekilde yararlanmasını sağlayan devleti yaratmaktan geçmektedir.

SİYASET, BÜROKRASİ VE PİYASA

Gelir elde etmekten, dikte etmekten çıkıp da kuralları koyan ve bu kuralların toplumdaki her kişiye eşit uygulanmasını sağlayan bir devlet yapısı oluşturulabilirse, devlet giderlerinin, kamu açıklarının azaltılabilmesi ve buradan giderek kamu borçlanmasının düşürülmesi mümkün olabilir. Borçlanmanın, ancak borçları zamanında ödemenin artırdığı itibarla mümkün olabildiği gözden uzak tutulmamalıdır. Aynı bağlamda olmak üzere Merkez Bankası’nın bağımsızlığı kısa dönemde Hazineyi sıkıntıya sokabilir ama orta-uzun dönemde Hazine’yi deftersiz para kullanımından uzaklaştırarak rahatlatır. Bu gelişmenin, Hazine üzerindeki siyasal baskıları ortadan kaldıracağı ve Hazine’yi etkinleştirecek gelir arttırıcı gider kısıcı kararlara yol açacağı açıktır. Bütün sorun siyasal karar vericilerin, mali disiplin içinde bir toplumsal ekonomik gelişme için yanlış algıladıkları siyaset etme yetkilerinin azaltılmasına ikna olmalarıdır.

Siyasal iktidar sahipleri, kendi yetkilerini kısıtlayıp kurallara bağlayacak yaklaşımları sergilemek durumundadırlar. Aslında insan doğasına aykırı görünen bu durum gerçekleştirilebilirse bundan en yüksek yararı yine ekonomi sağlayacaktır. Çünkü sonuçta bu tür kurallara bağlama Hazine gibi hassas bir kurumu siyasetten uzaklaştıracak ve çok daha teknik ve bilimsel bir konuma oturtacaktır. Kurallara sıkı sıkıya bağlı bir Hazineyi yöneten siyasetçiler pek çok konuyu siyaset dışında veri olarak almak zorunda kalacaklar ve örneğin seçim ekonomisi uygulamaları pek o kadar kolay olmayacaktır.

Siyasal karar vericilerin Hazine’yi bir şirket gibi algılama alışkanlığından kurtulmaları şarttır. Hazine’nin bilançosu, kâr/zarar cetveli olmaz. Çünkü Hazine kâr etmez. Hazine kâr ederse toplum zarar ediyor demektir. Hazinenin kamuoyuna açıklaması gereken başka tabloları vardır. Önemli olan bunları zamanında açıklayıp kamuoyunun doğru bilgiyle donatılmasını sağlayabilmektir.

Türkiye’nin yakın geçmişinde siyasetin ekonomi üzerinde daha çoğu olumsuz olmak üzere fazlaca etkisi söz konusu olmuştur. Bu etki kamu kesimi açısından zarar ya da açık yaratıcı eylemlerden, memur atamalarında liyakatin gözardı edilmesine; enflasyon yaratıcı kararlardan uluslararası alanda ülke aleyhine sonuçlar verecek adımlara kadar yaygın bir alanı kapsamaktadır. Bütün bunlara karşın siyasetin ekonomi üzerinde yarattığı en belirgin olumsuzluğun istikrarsızlık olduğunu söylemek mümkündür. Siyasal istikrarsızlık, sık sık yapılan seçimler, koalisyon hükümetlerinin karşılıklı tavizlere dayalı politikaları siyasal iktidar istikrarsızlığı yaratmış ve bu da sonuçta ekonomik istikrarsızlığın nedeni olmuştur.

Demokrasi ve piyasa ekonomisinin egemen olduğu toplumlarda siyasetçi oylarını, bürokrasi yetkilerini, özel kesim de kârını maksimize etmeye çalışır. Bu üç eylem birbiriyle çelişki içindedir. Siyasetçi oy maksimizasyonu peşinde koşarken bir yandan bürokrasinin yetkilerini budamaya ve o yetkileri kendisinde toplamaya öte yandan da halkın oylarını almak amacıyla özel kesimin kârını azaltmaya çalışır. Özel kesim kârını maksimize etmeye çalışırken hayat pahalılığına neden olarak siyasetçinin oy maksimizasyonunu tehlikeye sokabilir. Bürokrasi yetkilerini maksimize etmeye çalışırken, siyasetçiye, onun oylarını düşürebilecek bazı kararlar almasını önerebilir. Sonuçta bu üç maksimizasyon hedefi ve bu üç grup birbirinin amaçlarıyla bağdaşmayan işlere girişebilir. Böyle bir tavır üçünün de aleyhine sonuçlar verebilir.

Siyasetçi, bürokrasi ve özel kesim kendi maksimizasyon amaçlarından bir miktar fedakârlık etmek suretiyle üç grubun da ideal noktada olmasa da ona yakın bir noktada hedefine varmasına hizmet edebilir. Gelişmiş Batı toplumlarında bu üçlü arasında böyle bir uzlaşma vardır. Gelişme yolundaki ülkelerin temel sorunlarından birisini bu üç farklı maksimizasyon hedefinin koordine edilememesinde aramak gerektir. Türkiye, geçmişte bu koordinasyon sıkıntısını fazlasıyla yaşamıştır.

2000’li yılların başında yaşanan ekonomik kriz Türkiye için çok önemli bir ders olmuş ve ilk kez Türk siyasetçisi önce kendisini sonra da ekonomiyi disipline edecek adımlar atmaya yönelmiştir. Bu uygulamanın devam etmesi halinde Türkiye’nin ekonomik istikrarı yakalaması ve daha önemlisi sürdürmesi mümkün görünmektedir. Böyle bir eğilim Hazine’yi rahatlatacak, yüksek borç yükünün düşmesine yol açacaktır. Hazine’si güçlenmiş bir ülkenin her alanda güçlenmesi söz konusudur.

İlgili Web Siteleri

Hazine Müsteşarlığı: www.hazine.gov.tr

T.C. Merkez Bankası: www.tcmb.gov.tr

Devlet Planlama Teşkilatı: www.dpt.gov.tr

Türkiye İstatistik Kurumu: www.tuik.gov.tr

Maliye Bakanlığı: www.maliye.gov.tr

Uluslararası Para Fonu (IMF): www.imf.org

Dünya Bankası Grubu: www.worldbank.org

OECD: www.oecd.org

Kaynakça

Açba, Sait, Devlet Borçlanması, Adım Yayınları, 1991.

Akdogan, Abdurrahman, Kamu Maliyesi, Gazi Üniversitesi Yayını No. 67, Ankara, 1985.

Akhtar, M. A.-Harris, Ethan S., “The Supply Side Consequences of US Fiscal Policy in the 1980s”, Federal Reserve Bank of New York Ouarterly Economic Review, Vol. 17, Nr.1 , 1992.

Barber, William J., A History of Economic Thought, Penguin Books, 1984.

Bilas, Richard A., Microeconomic Theory: A Graphical Analysis, McGraw Hill Book Co., 1967.

Blejer, Mario I.-Cheasty, Adrienne, “How to Measure the Fiscal Deficit, Finance and Development,” September, 1992.

Bucholz, Todd G., New Ideas From Dead Economists, New American Library, 1989.

Bulutoğlu, Kenan, Kamu Ekonomisine Giriş, Temat Yayını, 2. baskı, İstanbul, 1977.

Cagan, Philip (ed.), The Economy in Deficit, Essays in Contemporary Economic Problems, American Enterprise Institute, 1985.

Carson, Robert B., Economic Issues Today, 5. basım, St. Martin’s Press Inc., 1991.

Cezar, Yavuz, Osmanlı Maliyesinde Bunalım ve Değişim Yılları (XVIII. yy’dan Tanzimata Mali Tarih), Akın Yayınları, No. 62, İstanbul, 1986.

Chandavarkar, Anand G., “The International Monetary Fund-It’s Financial Organization and Activities,” IMF Pamphlet Series, Nr. 42, 1984.

Cranford, John, Budgeting for America, 2. basım, Quarterly Cogressional Inc., 1989.

Dolan, Edwin G.-Lindsey, David E., Macroeconomics, 6. basım, The Dryden Press, 1991.

Edgmand, Michael R., Macroeconomics-Theory and Policy, 2. basım, Prentice-Hall Inc., 1983.

Eğilmez, Mahfi, “Bütçe Gerçekçiliğinin Ölçülmesi ve Bütçe Sapmalarının Hazinenin Borçlanma Faizleri Üzerine Etkileri”, İşletme ve Finans, s. 88, Temmuz, 1993.

Eğilmez, Mahfi, “Hazine-Merkez Bankası İlişkileri,” Merkez Bankası Bilançolarının İrdelenmesi Semineri, İstanbul Mülkiyeliler Vakfı, 1993.

Eğilmez, Mahfi, Türkiye’de Kamu İktisadi Teşebbüslerinin Finansmanı, Yayınlanmamış Doktora Tezi, Gazi Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Ankara, 1990.

Eğilmez, Mahfi, Uluslararası Para Fonu (IMF), Dünya Bankası Grubu ve Türkiye İle İlişkileri, Finans Dünyası Dergisi Yayını, No. 2, 1996.

Ekelund, Robert B. Jr.-DeLorme, Charles D. Jr., Macroeconomics, 2. basım, Business Publication Inc., Texas, 1987.

El-Erian, Mohamed A., “Voluntary Market Financing for Latin America”, Finance and Development, Mart, 1992.

Feldman, Robert A.-Mehra, Rajnish, “Auctions (Theory and Applications)”, IMF Staff Papers, Vol. 40, Nr. 3, Eylül, 1993.

Fleischer, Cornell E., Bureaucrat and Intellectual in the Ottoman Empire, Princeton University Press, 1986.

Frenkel, Jacob A. vd., Analytical Issues in Debt, IMF, 1995.

Friedman, Milton, Capitalism and Freedom, Phonix Pub., 1962.

Friedman, Milton, Should There Be An Independent Monetary Authority, In Search of A Monetary Costitution, Harvard University Press, 1962.

Fromkin, David, A Peace to End All Peace, Avon Books, New York, 1989.

Gillis, M.-Perkins,D.H.-Roemer, M.-Snodgrass, D., Economics of Development, W.W. Norton & Co., 1983.

Goodfriend, Marvin, Monetary Policy in Practice, Federal Reserve Bank of Richmond, 1987.

Graf, David-Olive D. Church-Thomas B. Duff, Business in an Information Economy, McGraw Hill, 1990.

Hall, Robert E.-Taylor, John B., Macroeconomics, Theory, Performance and Policy, 3. basım, W.W. Norton & Company, 1991.

Heilbroner, Robert L., The Worldly Philosophers, yeni basım, Simon and Schuster, New York, 1962.

Heyne, Paul, The Economic Way of Thinking, 6. basım, MacMillan, 1991.

Humphrey, Thomas M., A History of the Phillips Curve, Federal Reserve Bank of Richmond, 1986.

Humphrey, Thomas M., Essays on Inflation, 5. basım, Federal Reserve Bank of Richmond, 1986.

Karamursal, Ziya, Osmanlı Mali Tarihi Hakkında Tetkikler, 2. baskı, Türk Tarih Kurumu Yayınları, Ankara, 1989.

Kazgan, Haydar, “Finans Kapitali ve Osmanlıda Mali Çöküşün Nedenleri”, Finans Dünyası, Mayıs, 1992.

Kiguel, Miguel A.-Nissan Liviatan, “Progress Report on Heterodox Stabilization Programs”, Finance and Development, Mart, 1992.

Leone, Alfredo, “Effectiveness and Implications of Limits on Central Bank Credit to the Government”, The Evolving Role of Central Banks, IMF, 1991, s. 363-413.

Lynch, Thomas D., Public Budgeting in America, 2. basım, Prentice Hall Inc., 1985.

Makinen, Gail E., Money, Banking and Economic Activity, Academic Press inc.,

1981.

Mansfield, Edwin, Economics-Principles, Problems and Decisions, W.W. Northon & Co., 1974.

Marta, Castella-Branco-Swinburne, Mark, “Central Bank Independence”, Finance and Development, Mart, 1992.

Pakalın, Mehmet Zeki, Maliye Teşkilatı Tarihi 1442-1930, Maliye Bakanlığı, 1977-180/1.

Peterson, Wallace C., Income, Employment and Economic Growth, 6. basım. W.W. Norton & Company, USA, 1988.

Peterson, Willis C., Principles of Economics: Macro, 3. basım, Richard D. Irwin Inc., 1977.

Reinhart, Vincent, “An Analysis of Potential Treasury Auctions Techniques”, Federal Reserve Bulletin, Haziran, 1992, s. 403-413.

Samuelson, Paul A.-Nordhaus, William D., Economics, 14. basım, McGraw Hill Inc., 1992.

Sandford Cedric,- Bradbury Malcolm (editors), Case Study in Economics, 2. basım, Longman, 1984.

Siegel, Barry N., Money, Banking and the Economy (A Monetarist Wiev), Academic Press, 1982.

Singer, Neil M., Public Microeconomics (An Introduction to Government Finance), 2. basım, 1976.

Spencer, Milton H., Contemporary Economics, 6. basım, Worth Publishers Inc., 1986.

Steiner, Lipsey, Purvis and Macroeconomics, Courant, 9. basım, 1991.

Stevens, E.J.-Dumitru, Diana, “Auctioning Treasury securities", Federal Reserve Bank of Cleveland Economic Commentary, 15 Haziran 1992.

Swinburne, Mark-Marta Castella-Branco, Central Bank Independence and Central Bank Functions, The Evolving Role of Central Banks. IMF, 1991, s. 414-444.

Uluatam, Özhan, Kamu Maliyesi, AÜSBF Y. No. 413, Ankara, 1978.

Uluğbay, Hikmet, “Hükümranlık Hakkı,” Hazine ve Dışticaret Dergisi, s. 19, Aralık, 1993/4, s. 69-78.

van Wijnbergen, Sweder; Anand, Ritu; Chibber, Ajay; Rocha, Roberto, External Debt, Fiscal Policy and Sustainable Growth in Turkey, The World Bank, Johns Hopkins University Press, 1992.

Walters, Alan, Deficit in the United Kingdom, The Economy in Deficit, Essays on Contemporary Economic Problems, American Economic Institute, 1985.

Walther, Ted, Dünya Ekonomisi, Alfa Yayınları, İstanbul, 2002.

Webber, Carolyn-Wildawsky, Aaron, A History of Taxation and Expenditure in the Western World, Simon and Schuster, New York, 1986.

William, McCleary, “The Earmarking of Government Revenue-A Review of Some World Bank Experience”, The World Bank Research Observer, Ocak 1991.

Wonnacott, Paul-Wonnacott, Ronald, Economics, 3. basım, McGraw Hill, 1986.

Yarbrough, Beth V.-Yarbrough, Robert M., The World Economy: Trade and Finance, The Dryden Press, USA, 1988.